Paulo Caliendo*
Resumo
Este artigo examina a legalidade da atualização da base de cálculo do IPTU por decreto municipal após a Emenda Constitucional 132/2023, analisando os efeitos da inclusão do art. 156, §1º, III, da Constituição Federal. A partir de um estudo de caso referente ao Município de São João da Boa Vista, avalia-se a compatibilidade entre a delegação legislativa para atualização da Planta Genérica de Valores (PGV) e a jurisprudência tradicional do STF (Tema 211) e do STJ (Súmula 160). O trabalho sustenta que, embora a nova redação constitucional permita maior flexibilidade normativa, persistem riscos relevantes de judicialização diante da ausência de revisão formal do entendimento consolidado antes da reforma tributária. Apresentam-se, ainda, recomendações técnicas e procedimentais capazes de mitigar eventuais controvérsias judiciais, com ênfase na motivação técnica, publicidade dos critérios e proporcionalidade dos reajustes.
Palavras-chave: IPTU; Base de cálculo; EC 132/2023; Planta Genérica de Valores; Decreto municipal; Legalidade tributária; Tema 211/STF.
1. Introdução
A reforma tributária promovida pela Emenda Constitucional 132/2023 introduziu uma mudança significativa na disciplina constitucional do IPTU ao permitir, em seu art. 156, §1º, III, que a base de cálculo possa ser atualizada pelo Poder Executivo “conforme critérios estabelecidos em lei municipal”. Essa inovação rompe, ao menos parcialmente, com a lógica tradicional da reserva legal estrita, historicamente afirmada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) para majorações do valor venal dos imóveis.
Diante dessa mudança, Municípios passaram a revisar suas Plantas Genéricas de Valores (PGVs) por meio de decretos regulamentares, apoiados em critérios definidos em lei complementar municipal. O caso do Município de São João da Boa Vista enseja reflexão jurídica relevante acerca dos limites dessa delegação legislativa e dos riscos persistentes em razão de jurisprudência consolidada antes da reforma.
Este artigo, baseado em parecer técnico anteriormente elaborado, reestrutura a análise em formato acadêmico, explorando fundamentos constitucionais, legislação local, precedentes jurisprudenciais e impactos práticos, apontando diretrizes para uma implementação juridicamente segura.
2. Legalidade tributária e a distinção entre atualização monetária e majoração da base de cálculo
O princípio da legalidade tributária, consagrado no art. 150, I, da Constituição Federal, estabelece que nenhum tributo pode ser instituído ou aumentado sem lei em sentido formal. Complementarmente, o art. 97 do Código Tributário Nacional delimita as matérias sujeitas a reserva legal, incluindo a definição da base de cálculo e a majoração de tributos.
O §1º do art. 97 considera equivalente à majoração tributária toda modificação da base de cálculo que torne o tributo mais oneroso, enquanto o §2º admite a mera atualização monetária por ato infralegal.
Tradicionalmente, a jurisprudência caminhou nesse sentido:
Tema 211/STF: vedação à majoração do valor venal sem lei formal, exceto correção monetária.
Súmula 160/STJ: vedação à atualização da base “mediante decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária”.
A EC 132/2023 tensiona esse regime ao autorizar, expressamente, a atualização por decreto, desde que limitada por critérios previamente fixados pelo legislador municipal.
3. A EC 132/2023 e o Novo Modelo Constitucional de Delegação no IPTU
A nova redação do art. 156, §1º, III, introduz hipótese específica de delegação normativa no âmbito do IPTU:
“O imposto […] poderá ter sua base de cálculo atualizada pelo Poder Executivo, conforme critérios estabelecidos em lei municipal.”
Essa abertura não extingue o princípio da legalidade, mas redefine o modo de sua concretização:
à lei cabe estabelecer critérios, parâmetros e metodologia;
ao decreto compete aplicar tecnicamente esses critérios.
A jurisprudência do STF em temas análogos (SAT/RAT, FAP, Siscomex, taxa portuária) demonstra maior deferência a delegações com parâmetros objetivos, ao mesmo tempo em que rejeita delegações em branco. No IPTU, o Tema 1.084 reforça a constitucionalidade de avaliações individualizadas delegadas quando ancoradas em critérios legais claros.
4. A Lei Complementar Municipal e o Decreto de São João da Boa Vista: estrutura e alcance
A Lei Complementar Municipal 5.414/2025:
- define critérios urbanísticos, econômicos e de infraestrutura para revisão da PGV;
- exige relatório técnico fundamentado elaborado por grupo de trabalho;
- autoriza atualização monetária anual pelo INPC mediante decreto.
O decreto examinando a base da construção para 2026 atualiza a tabela do metro quadrado conforme os critérios definidos, com média de aumento de até 15%.
Em tese, esse modelo se aproxima do “padrão constitucional” desejado pela EC 132/2023: delegações condicionadas, motivadas e tecnicamente balizadas.
5. Riscos jurídicos persistentes: entre a nova Constituição e a velha jurisprudência
Apesar da compatibilidade abstrata com a nova ordem constitucional, subsistem riscos relevantes:
5.1. Permanência formal do Tema 211/STF
O precedente continua válido até revisão expressa. Isso mantém o risco de que tribunais entendam que aumentos reais – e não meramente monetários – exigem lei formal.
5.2. Jurisprudência recente e precaução judicial
O caso de Bragança Paulista (TJ/SP, 2025) ilustra a resistência inicial à atualização via decreto em percentuais superiores à inflação, sobretudo em situações de revalorização imobiliária acumulada.
5.3. Possíveis questionamentos individuais
Mesmo com média de aumento moderada, imóveis específicos podem sofrer majorações substanciais, abrindo espaço para alegações de:
- violação à capacidade contributiva;
- confisco;
- falta de proporcionalidade;
- ausência de motivação suficiente.
6. Boas práticas e recomendações para reduzir judicialização
Para robustecer juridicamente a atualização da PGV, recomenda-se:
6.1. Relatório técnico detalhado e publicizado
A motivação deve ser transparente, com metodologia clara, fontes de dados e justificativas urbanísticas.
6.2. Travas de aumento individual (soft caps)
Mitigam situações extremas e demonstram razoabilidade.
6.3. Procedimentos administrativos acessíveis
Garantia de contraditório e revisão individualizada fortalece a legitimidade do processo.
6.4. Comunicação institucional
Explicar à população a base constitucional, legal e técnica da atualização reforça a confiança e reduz litígios.
7. Conclusão
A atualização da base de cálculo do IPTU por decreto municipal, após a EC 132/2023, é juridicamente defensável quando a lei estabelece critérios objetivos e o regulamento apenas os aplica tecnicamente. O modelo adotado por São João da Boa Vista parece se enquadrar nessa moldura, especialmente com a média de aumento limitada a 15%.
Todavia, a permanência do Tema 211/STF e a falta de consolidação jurisprudencial pós-reforma tributária mantêm riscos concretos de judicialização, sobretudo em casos de aumentos individualizados expressivos.
A adoção de critérios técnicos robustos, mecanismos de moderação e ampla publicidade é essencial para conferir estabilidade e previsibilidade ao processo de revisão da PGV, conciliando arrecadação, justiça fiscal e proteção dos contribuintes.
Referências
– Constituição Federal de 1988.
– Emenda Constitucional 132, de 2023.
– Código Tributário Nacional.
– STF, Tema 211 da Repercussão Geral.
– STF, Tema 1.084.
– STJ, Súmula 160.
– TJSP, AI n. 2123912-29.2025.8.26.0000.
– Lei Complementar Municipal 5.414/2025 (São João da Boa Vista).
– Decreto Municipal de Atualização da PGV (2026).
*Professor Titular da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS). Ex-Conselheiro do CARF. Doutor em Direito. Autor do Curso em Direito Tributário – 5ª edição. Árbitro do Sistema Ad Hoc de controvérsias do Mercosul. Vice-coordenador da Rede de Pesquisas em Inteligência Artificial Ética e Segura. Finalista do Prêmio Jabuti, com a obra Direito Tributário e Análise Econômica do Direito. Doutor em Filosofias.
Paulo Caliendo
