Claudia Roveri*
Resumo: o Tema 1.113 do STJ trouxe à baila a necessidade de os Municípios buscarem métodos corretos para a apuração do valor dos imóveis situados em seus limites. Contudo, a complexidade e a ignorância em torno da metodologia correta para realizar essa valoração, aliadas a uma leitura parcial e tendenciosa da decisão em comento, têm feito com que diversos Municípios se deparem com significativas dúvidas em como efetuar aludidos procedimentos avaliativos. Tais circunstâncias refletem no considerável aumento das demandas judiciais buscando estabelecer o valor da negociação como sinônimo de valor venal, passagem que, diga-se, desrespeita frontalmente os precedentes jurisprudenciais, doutrinários e mesmo diretrizes técnicas aplicáveis à espécie. Desse modo, busca-se aqui demonstrar que o valor venal corresponde ao valor de mercado, o que pode ser determinado partindo-se de fatores objetivos e com o uso de uma metodologia capaz de trazer segurança jurídica tanto ao Fisco quanto aos contribuintes.
Palavras-chave: ITBI; base de cálculo; Tema 1.113 do STJ; avaliação imobiliária.
1. INTRODUÇÃO
Falar em valoração de propriedade imobiliária é adentrar em um terreno muitas vezes desconhecido pela grande maioria das pessoas, inclusive aquelas que trabalham com a tributação imobiliária. Esse conhecimento fica, em regra, restrito àqueles que trabalham diretamente com o mercado, como corretores e engenheiros.
Entretanto, o Tema 1.113 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), aliado ao crescente interesse dos Municípios no ITBI – alavancado pelo aumento da sua arrecadação a partir de 2020, ano da pandemia de Covid-19 – fez com que a forma correta de se estabelecer a base de cálculo desse imposto começasse a ser debatida de forma mais detalhada. Ademais, essa necessidade se tornou ainda mais premente em função das inúmeras demandas judiciais instrumentalizadas por contribuintes reclamando um suposto excesso de exação.
Desse modo, o texto ora apresentado se propõe a discutir conceitos fundamentais para se chegar ao conceito correto de valor venal para fins da tributação do imposto municipal, passando por uma análise acurada do Tema 1.113 e, principalmente, apontando saídas técnicas e legais para que Municípios e contribuintes possam de fato aferir o valor de mercado de um imóvel.
2. BASE DE CÁLCULO DO ITBI – FUNDAMENTO LEGAL E PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS
2.1. Histórico jurisprudencial
A base de cálculo do ITBI está fundamentada no art. 38 da Lei 5.172/1966 (Código Tributário Nacional – CTN), que estabelece: “A base de cálculo do imposto é o valor venal dos bens ou direitos transmitidos”. O fato de o CTN também usar a mesma expressão para a determinação da base de cálculo do IPTU no caput do art. 33[2] sempre suscitou diversos questionamentos no Judiciário sobre a obrigatoriedade ou não de se usar a Planta de Valores Genéricos (PVG) como base para apurar o quantum devido a título de ITBI. À parte a discussão sobre a necessidade da chancela legislativa para a atualização dos valores contidos na PVG advinda de decisão proferida pelo STJ no RE 3.188-PR em voto do ministro Milton Luiz Pereira[3], é fato que, em relação ao ITBI, o mesmo tribunal buscou diferenciar conceitualmente ambas as situações. E essa diferenciação já vinha há muito tempo, como se pode observar nos julgados abaixo transcritos:
RECURSO ESPECIAL. DIREITO CIVIL. ENFITEUSE. RESGATE DE AFORAMENTO. VALOR DA PROPRIEDADE PLENA. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO ACERCA DO VALOR DA PROPRIEDADE. ITBI E IPTU. BASE DE CÁLCULO. VALOR VENAL. INEXISTÊNCIA DE VINCULAÇÃO. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. NÃO CONFIGURADO. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N.º 13/STJ.
[…]
4. Controvérsia em torno da base de cálculo do valor do resgate, tendo o acórdão recorrido entendido ser possível a utilização do valor venal do imóvel estabelecido no Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU para fins de cálculo do laudêmio.
5. A jurisprudência da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça assentou o entendimento de que não há identidade entre as bases de cálculo do IPTU e do ITBI e suas respectivas formas de apuração, de modo que os valores lançados podem ser diversos.
6. Necessidade de aferição do valor atual e real do bem dado em aforamento mediante uma avaliação criteriosa, não sendo suficiente o valor venal cadastrado para fins de IPTU.
[…]
(REsp n. 1.692.369/CE, relator Ministro Paulo de Tarso Sanseverino, Terceira Turma, julgado em 20/8/2019, DJe de 23/8/2019.) (grifos em negrito não presentes no original)
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IPTU E ITBI. BASE DE CÁLCULO. VALOR VENAL. INEXISTÊNCIA DE VINCULAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE ÓBICE À COGNIÇÃO DO APELO NOBRE. AGRAVO INTERNO DO CONTRIBUINTE A QUE SE NEGA PROVIMENTO. […] 2. Por outro lado, a leitura do voto condutor do acórdão de origem revela que o tema referente à base de cálculo do ITBI foi debatido com fundamento de caráter infraconstitucional, qual seja, a correta interpretação a ser dada a dispositivos do CTN, que dispõem sobre a base de cálculo do ITBI. […] 4. Ambas as Turmas integrantes da Seção de Direito Público do STJ consolidaram entendimento de que não há identidade entre as bases de cálculo do IPTU e do ITBI e suas respectivas formas de apuração, de modo que os valores lançados podem ser diversos (AgInt nos EDcl no REsp. 1.566.501/SP, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 1o.6.2016). Precedentes: AgInt nos EAREsp. 839.173/SP, Rel. Min. GURGEL DE FARIA, DJe 29.11.2016; AgInt nos EDcl no AREsp. 762.921/SP, Rel. Min. DIVA MALERBI, DJe 22.6.2016. […]
(AgInt no AgInt no AREsp n. 162.397/SP, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 1/4/2019, DJe de 10/4/2019.) (grifos em negrito não presentes no original)
TRIBUTÁRIO. ITBI. BASE DE CÁLCULO. POSSIBILIDADE DE ARBITRAMENTO PELO FISCO.
1. Constituindo o valor venal do bem transmitido a base de cálculo do ITBI, caso a importância declarada pelo contribuinte se mostre nitidamente inferior ao valor de mercado, pode o Fisco arbitrar a base de cálculo do referido imposto, desde que atendida a determinação do art. 148, do CTN.
2. Recurso parcialmente conhecido e, nesta parte, improvido.
(REsp n. 261.166/SP, relator Ministro José Delgado, Primeira Turma, julgado em 12/9/2000, DJ de 6/11/2000, p. 192.) (grifos em negrito não presentes no original)
Não destoando da acepção jurisprudencial, a doutrina defende que o valor de mercado do bem imóvel é a base imponível do ITBI, argumento ratificado pelas palavras de Ricardo Almeida (2022, p. 3). Como exemplo, pode-se citar:
O ITBI se define legal e historicamente como um IMPOSTO SOBREPATRIMÔNIO, cuja base de cálculo deve ser o valor do bem em sua expressão econômica e não o preço pago no negócio jurídico — já que esse último nem sempre revela a grandeza econômica do bem adquirido em razão de questões temporais ou subjetivas que afetam a onerosidade da transação imobiliária, como a venda forçada (em leilão, hasta ou praça pública), aspectos subjetivos(amizade entre as partes, por exemplo) que resultam em preço inferior ao valor de mercado do imóvel.
A definição da base de cálculo vinculada ao valor venal do imóvel no mercado se confirma também pela disciplina do STN. O CTN assim expressa em seu artigo 35, caput.
É patente que tanto a doutrina quanto a jurisprudência caminharam majoritariamente no sentido de estabelecer que a base de cálculo do ITBI é o valor de mercado do bem, e que havendo diferença entre este e o valor declarado, cabe ao Fisco arbitrar a base de cálculo. Tendo esse norte em vista, a seguir passa-se a analisar o impacto do Tema 1.113 para a delimitação desse critério.
3. TEMA 1.113 DO STJ
3.1. Análise da decisão proferida no RE 1937821 – SP
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) concluiu o julgamento do REsp 1937821 – SP, cuja ementa foi a seguinte:
TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. IMPOSTO SOBRE TRANSMISSÃO DE BENS IMÓVEIS (ITBI). BASE DE CÁLCULO. VINCULAÇÃO COM IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO (IPTU). INEXISTÊNCIA. VALOR VENAL DECLARADO PELO CONTRIBUINTE. PRESUNÇÃO DE VERACIDADE. REVISÃO PELO FISCO. INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE. PRÉVIO VALOR DE REFERÊNCIA. ADOÇÃO. INVIABILIDADE.
1. A jurisprudência pacífica desta Corte Superior é no sentido de que, embora o Código Tributário Nacional estabeleça como base de cálculo do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e do Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) o “valor venal”, a apuração desse elemento quantitativo faz-se de formas diversas, notadamente em razão da distinção existente entre os fatos geradores e a modalidade de lançamento desses impostos.
2. Os arts. 35 e 38 do CTN dispõem, respectivamente, que o fato gerador do ITBI é a transmissão da propriedade ou de direitos reais imobiliários ou a cessão de direitos relativos a tais transmissões e que a base de cálculo do tributo é o “valor venal dos bens ou direitos transmitidos”, que corresponde ao valor considerado para as negociações de imóveis em condições normais de mercado.
3. A possibilidade de dimensionar o valor dos imóveis no mercado, segundo critérios, por exemplo, de localização e tamanho (metragem), não impede que a avaliação de mercado específica de cada imóvel transacionado oscile dentro do parâmetro médio, a depender, por exemplo, da existência de outras circunstâncias igualmente relevantes e legítimas para a determinação do real valor da coisa, como a existência de benfeitorias, o estado de conservação e os interesses pessoais do vendedor e do comprador no ajuste do preço.
[…]
7. A prévia adoção de um valor de referência pela Administração configura indevido lançamento de ofício do ITBI por mera estimativa e subverte o procedimento instituído no art. 148 do CTN, pois representa arbitramento da base de cálculo sem prévio juízo quanto à fidedignidade da declaração do sujeito passivo.
[…].
9. Recurso especial parcialmente provido.
(Recurso Extraordinário 1.294.969. Relator: Min. Gurgel de Faria. DJE de 03/03/2022). (grifos em negrito não presentes no original)
Do julgamento desse REsp, apreciado com Repercussão Geral, foi extraído o Tema 1.113:
a) a base de cálculo do ITBI é o valor do imóvel transmitido em condições normais de mercado, não estando vinculada à base de cálculo do IPTU, que nem sequer pode ser utilizada como piso de tributação; b) o valor da transação declarado pelo contribuinte goza da presunção de que é condizente com o valor de mercado, que somente pode ser afastada pelo fisco mediante a regular instauração de processo administrativo próprio (art. 148 do CTN); c) o Município não pode arbitrar previamente a base de cálculo do ITBI com respaldo em valor de referência por ele estabelecido unilateralmente.
Não sem alguma surpresa por parte de quem acompanha as decisões relacionadas ao ITBI, o Tema 1.113 causou grande alvoroço no meio jurídico, tendo sido recebido como uma grande novidade, capaz de libertar os contribuintes do arbítrio do Fisco quanto ao critério valorativo da obrigação tributária. Assim, vários tribunais e juízes de 1ª instância país afora começaram a distribuir liminares e a determinar a revisão de lançamentos já feitos, obrigando que se fosse aceito o valor do negócio jurídico em nome do princípio da boa-fé objetiva, e com isso acarretando grandes perdas para o Fisco. Felizmente os efeitos do Tema 1.113 foram suspensos[4] enquanto o Supremo Tribunal Federal (STF) não se manifestar quanto à sua delimitação no REsp 1.412.419. Em razão do grande impacto e dúvida que trouxeram, tanto a decisão proferida nos autos do Recurso Extraordinário 1.294.969 quanto o Tema 1.113 merecem uma análise mais detalhada quanto ao conceito de valor venal para fins de apuração do quantum devido a título de ITBI.
3.2. Diferenciação dos critérios da apuração da base de cálculo do IPTU e do ITBI
Como já antecipado anteriormente, o STJ e parte da doutrina já vinham admitindo que a forma de apuração da base de cálculo de ambos os impostos é distinta, ainda que ambos partam dos mesmos critérios básicos como padrão construtivo, localização, entre outros. Como leciona Alberto Macedo (2010, p. 272):
Por conta das desvantagens acima elencadas, a respeito da adoção da PGV como instrumento de apuração não só da base de cálculo do IPTU mas também do ITBI, é que surge a possibilidade de o Município utilizar uma terceira opção, qual seja, a apuração do valor de mercado atualizado do imóvel.
Ela leva em consideração o fato de que a tributação do ITBI, diferentemente da do IPTU, não se caracteriza como uma tributação em massa, o que traz a possibilidade fática de se apurar o valor de mercado dos imóveis de uma forma individualizada e, consequentemente, mais próxima da real capacidade contributiva do adquirente. (grifos em negrito não presentes no original)
No IPTU o valor venal é apurado a partir de valores genéricos – a famosa PVG –, não levando em consideração as características individuais de cada imóvel. Já para o ITBI as características individuais do imóvel devem ser levadas em consideração, pois podem influenciar na perspectiva mercadológica para o valor final de mercado. Analogamente, poder-se-ia dizer que para o IPTU avalia-se a floresta, e para o ITBI, a árvore. Por exemplo, para o IPTU pouco importa qual a localização de um apartamento no prédio; por outro lado, para o ITBI o andar, a localização e mesmo a quantidade e o período de sol para o mesmo apartamento devem ser levados em consideração, pois impactam no valor de mercado do mesmo (quanto mais alto, se de frente ou de fundos, pegando sol da tarde ou da manhã etc.).
Portanto, ainda que se possa partir de critérios técnicos idênticos para se determinar o valor venal do imóvel – como se verá mais adiante –, são os critérios jurídicos e de política fazendária que no fim diferenciam ambas as bases de cálculo.
3.3. Valor declarado versus valor de mercado e a aplicação do art. 148 do CTN
O trecho mais polêmico do Tema 1.113 determina que o valor declarado para a transação “goza da presunção de que é condizente com o valor de mercado”, somente podendo ser desconsiderado através de processo de arbitramento, previsto no art. 148 do CTN:
Art. 148. Quando o cálculo do tributo tenha por base, ou tome em consideração, o valor ou o preço de bens, direitos, serviços ou atos jurídicos, a autoridade lançadora, mediante processo regular, arbitrará aquele valor ou preço, sempre que sejam omissos ou não mereçam fé as declarações ou os esclarecimentos prestados, ou os documentos expedidos pelo sujeito passivo ou pelo terceiro legalmente obrigado, ressalvada, em caso de contestação, avaliação contraditória, administrativa ou judicial.
Para entender o real alcance desse trecho, faz-se necessário destrinchar os conceitos ali desenhados, a começar pelo princípio da boa-fé objetiva. Esse princípio está previsto no art. 422 da Lei 10.406/2002 (Código Civil – CC): “Os contratantes são obrigados a guardar, assim na conclusão do contrato, como em sua execução, os princípios de probidade e boa-fé”. Significa dizer que as partes têm o dever objetivo de serem éticas e agir com boa-fé na relação contratual.
Aplicado ao caso concreto, em princípio, as declarações do contribuinte são, a priori, dignas de fé, cabendo ao Fisco, quando for o caso, descaracterizar aquelas que forem falsas, e mais especificamente, as que sejam incompatíveis com valor de mercado do bem, circunstância que possui reflexo direto na base de cálculo do ITBI. Sobre o comportamento ético do contribuinte pode-se dizer ainda que a média, de forma espantosa, cumpre os seus deveres tributários corretamente (TIPKE, 2012, p. 112), inclusive com planejamento tributário, um comportamento lícito e possível.
Há, claro, o comportamento reverso de contribuintes que buscam, de forma ilegal, evitar o pagamento do tributo devido, o que coloca em risco até mesmo a existência do aparato estatal, risco esse reconhecido pela Carta Magna ao prestigiar as carreiras ligadas ao Fisco no art. 37, incisos XVIII e XX[5], colocando-as como “essenciais ao funcionamento do Estado”. Para esses casos, o CTN previu diversos mecanismos que colocou à disposição dos órgãos fazendários a fim de cumprirem sua missão de arrecadar tributos, como, por exemplo, o instituto do arbitramento, previsto no já citado art. 148. Brito (2019, p. 83) explana assim sobre o tema:
Dessa forma encontram-se no CTN os requisitos para que a Administração Fazendária possa lançar mão do arbitramento. Uma vez que a regra não é o arbitramento, apenas nos casos onde há permissão expressa este pode ser realizado. O art. 148 prevê que no caso de omissão do sujeito passivo em prestar declarações, esclarecimento ou fornecer documentações, bem como no caso de fundada dúvida quanto à veracidade das informações fornecidas e na ausência de possibilidade de aferição direta dos fatos jurídicos, pode e deve a Administração realizar arbitramento e consequente lançamento. São hipóteses excepcionais, devendo ser plenamente fundamentadas pela administração, sob pena de nulidade.
Ora, mais uma prova de que não há inovação no Tema 1.113 quanto à determinação da base de cálculo do ITBI é justamente prever que o arbitramento é cabível, desde que devidamente fundamentado. Além de ter seus parâmetros previstos em lei, o arbitramento deve ser fundamentado em dados que tenham verossimilhança com a realidade. Ou seja, que o valor estipulado para a base de cálculo siga critérios técnicos e que possam ser verificados pelo contribuinte, a fim de possibilitar sua defesa.
Assim, o Fisco pode e deve buscar ferramentas que auxiliem na determinação do valor de mercado dos bens imóveis, fundamentalmente por dois motivos. O primeiro e principal é aplicar um único critério de apuração da base de cálculo, dessa forma tornando o processo mais transparente e equânime, e por consequência justo. E o segundo é prevenir tanto a evasão tributária quanto o uso de bens imóveis em ilícitos penais e civis, notadamente lavagem de dinheiro e fraude contra credores. No mesmo sentido, comenta Ricardo Almeida (2022, p. 4):
A vinculação da guia ao valor entendido como correto pelo Município, a partir de suas avaliações periódicas, de outras aquisições informadas voluntariamente pelos contribuintes ou de pesquisas sistemáticas, inclusive com uso de I.A. e acesso a bancos de dados públicos ou publicizados — v.g. o convênio do município de São Paulo com o “Zap Imóveis”, cruzando dados deste com os de outros bancos de dados —, tem por objetivo evitar a necessidade de fiscalizações a posteriori, vista a facilidade de se manipular o recolhimento (a menor) do imposto, pela informação unilateral do preço da escritura.
Vale lembrar que o subfaturamento de bens imóveis na celebração de escrituras públicas é corriqueiro no país, objetivando ocultar recursos por meio de possível valorização futura do imóvel adquirido. Deixar às partes a definição da base de cálculo para o recolhimento antecipado do imposto desnatura o seu caráter patrimonial e representa um grande incentivo à sonegação tributária e à criminalidade financeira no país.
Daí que é fundamental tanto a busca da fundamentação técnica das avaliações, quanto de ferramentas que possibilitem uma maior transparência para se aferir o movimento do mercado imobiliário.
4. CRITÉRIOS TÉCNICOS E LEGAIS PARA A AVALIAÇÃO IMOBILIÁRIA
4.1. Valor de mercado de bem imóvel – bases técnicas previstas na NBR 14.653
Primordial, num primeiro olhar, busca-se o conceito técnico para a expressão valor de mercado, a fim de que se possa lançar as bases para a correta apuração da base de cálculo do imposto. E, para se aquilatar esse valor de mercado, é necessário consultar qual a sua delimitação valorativa. Por ser um conceito alienígena ao Direito, a fonte de consulta passa a ser primariamente o regramento que rege o mercado imobiliário, que presentemente é a NBR 14.653 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) (2023), cujos objetivos são estabelecer as:
[…] diretrizes para avaliação de bens, quanto a: a) classificação da sua natureza; b) instituição de terminologia, definições, símbolos e abreviaturas; c) descrição das atividades básicas; d) definição da metodologia básica; e) especificação das avaliações; f) requisitos básicos de laudos de avaliação.
A mesma NBR 14.653 (2023) determina no item 3.22 que valor de mercado é a “quantia mais provável pela qual se negociaria voluntariamente e conscientemente um bem, numa data de referência, dentro das condições do mercado vigente”. Logo, pode-se facilmente chegar à conclusão de que o valor de mercado de um imóvel não se confunde com o valor determinado pela Planta de Valores Genéricos, e tampouco com o valor final de negociação. Esse último pode ou não coincidir com o valor de mercado do bem, mas é afastado como parâmetro, eis que pode sofrer interferências outras que não as condições que o próprio mercado impõe para valoração de determinado bem imóvel, como, por exemplo, a urgência do vendedor em concluir o negócio em função de doença na família. A corroborar esse conceito, Mangieri e Melo (2015, p. 216-217) lecionam:
Esse outro ponto importante do elemento quantitativo do ITBI foi esclarecido pela Segunda Turma do mesmo STJ, em recentes julgados. Restou evidenciado que a base de cálculo do ITBI é o valor de mercado dos bens transmitidos e não o valor real da transação.
Sempre entendemos dessa forma, especialmente pelo teor do art. 38 do CTN, que é claríssimo no sentido segundo o qual a base de cálculo do ITBI deve ser formada pelo valor venal (entenda-se valor de mercado) dos bens e direitos transmitidos e não o pelo preço da transmissão.
Assim, não importa o preço acordado entre as partes, mas sim o valor que o bem alcançaria numa compra e venda à vista. (grifos em itálico no original) (grifos em negrito não presentes no original)
A NBR 14.653 (2023) elenca como fatores de determinação para se chegar ao valor de mercado do bem os seguintes pontos: tipo, dimensão, destinação, localização, idade de construção, idade aparente, interferências ambientais, padrão construtivo, entre outros. Partindo desses fatores, a norma estabelece quatro métodos para avaliação dos imóveis:
8.2.1 Método comparativo direto de dados de mercado
Identifica o valor de mercado do bem por meio de tratamento técnico dos atributos dos elementos comparáveis, constituintes da amostra.
8.2.2 Método involutivo
Identifica o valor de mercado do bem, alicerçado no seu aproveitamento eficiente, baseado em modelo de estudo de viabilidade técnico-econômica, mediante hipotético empreendimento compatível com as características do bem e com as condições do mercado no qual está inserido, considerando-se cenários viáveis para execução e comercialização do produto.
8.2.3 Método evolutivo
Identifica o valor do bem pelo somatório dos valores de seus componentes. Caso a finalidade seja a identificação do valor de mercado, deve ser considerado o fator de comercialização.
8.2.4 Método da capitalização da renda
Identifica o valor do bem, com base na capitalização presente da sua renda líquida prevista, considerando-se cenários viáveis.
Ainda de acordo com a norma, o método preferencial para avaliação é o comparativo direto de mercado, ou seja, aquele em que se comparam amostras buscadas junto ao mercado imobiliário para se determinar por qual valor imóveis similares estão sendo comercializados, sendo esse o método ideal para apuração do valor venal do imóvel. Alternativamente, o segundo método que pode ser usado para a apuração do valor de mercado é o evolutivo, que valoriza os diversos componentes do imóvel (por exemplo, o terreno e o prédio edificado) de forma separada para chegar ao valor de mercado.
Por serem incompatíveis com o conceito de valor venal, tanto o método involutivo quanto o de capitalização de renda não são usados para fins tributários, eis que ambos não se aplicam a todos os tipos de imóveis e se afastam do conceito jurídico de valor de mercado.
4.2. O Observatório do Mercado Imobiliário (OMI)
Outra ferramenta valiosa para se determinar o valor de mercado de um bem é o Observatório de Mercado Imobiliário (OMI). O OMI é uma metodologia de avaliação em massa na determinação do valor de mercado de bens imóveis, que leva em consideração os fatores de valorização e desvalorização de um bem imóvel, e a partir deles, com o auxílio de modelos estatísticos, busca-se diagnosticar como se comporta determinado mercado imobiliário. Erba (2019, apud Pazolini, p. 22) conceitua o Observatório como “Sistema de informações que permitem capturar, armazenar, analisar e entregar informação econômica predial referenciada cartograficamente. Seu objetivo é de apoio aos estudos sobre valorização econômica da propriedade e o comportamento do mercado imobiliário”.
Desse modo, o OMI é uma ferramenta fundamental que possibilita a valoração dos imóveis a partir da sua geolocalização, trazendo assim transparência para o mercado imobiliário. Sua importância é tal que está previsto como método fundamental para que os Municípios possam obter e manter os valores imobiliários, obrigação esta prevista na Portaria 3.242, de 9 de novembro de 2022, que regulamenta o Cadastro Territorial Multifinalitário (CTM).
Não só o próprio OMI, mas a obrigatoriedade dos Municípios em manterem um banco de dados público que monitore o mercado imobiliário local, estão regulamentados nos arts. 14 a 20 da Portaria 3.242/2022. Em relação ao OMI, prevê a Portaria no art. 20:
Art. 20. Os municípios podem criar o Observatório do Mercado Imobiliário ou utilizar bases de dados existentes para subsidiar o monitoramento do desempenho das avaliações, a atualização e a revisão dos valores cadastrais.
§ 1º O observatório do mercado imobiliário é um sistema de informação aberto, destinado à coleta e armazenamento contínuo de dados de mercado, incluindo: preços de transações imobiliárias, ofertas, aluguéis, custos de construção, avaliações prévias e indicadores relacionados ao setor imobiliário.
§ 2º A formação da base de dados do observatório do mercado imobiliário deve ser, preferencialmente, de responsabilidade de diferentes atores.
§ 3º As principais fontes para formação da base de dados do observatório incluem: declarações de compradores e vendedores, imobiliárias, corretores, agentes financiadores de imóveis, cartórios, entre outras.
Para que o OMI reflita de fato a realidade mercadológica imobiliária, deve ser possível que ele seja alimentado pelos diversos atores, devendo ser constantemente atualizado, para que sirva de bússola para as tendências do mercado imobiliário, tornando-se assim um referencial seguro quanto à tributação imobiliária tanto para o Fisco quanto para os contribuintes. De outro lado, o Observatório pode servir como guia para o próprio mercado se autorregulamentar e buscar parâmetros de avaliação quando não os tiver.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O ITBI é um imposto multifacetário por envolver diversos ramos do conhecimento, tanto do Direito quanto fora da seara jurídica. E isso é especialmente verdadeiro quanto à determinação do valor da base de cálculo, que remete a conceitos de ramos da Engenharia, da Estatística e do gerenciamento do solo. Essa particularidade técnica, aliada à histórica falta de manejo das administrações municipais em geral quanto à tributação imobiliária, mas que afeta especialmente o ITBI e a esquecida contribuição de melhoria, torna todas as discussões relacionadas a esse imposto complexas e de difícil compreensão pelos gestores e pelos agentes do Fisco.
A profunda alteração causada pela pandemia do Covid-19, que forçou pessoas ao redor do mundo a ficarem confinadas em suas residências, também resultou num forte impacto no mercado imobiliário, com o consequente incremento da arrecadação do ITBI, gerando a necessidade de maior profissionalização dos gestores municipais em relação a esse imposto. Por conseguinte, as discussões acadêmicas voltadas a esse tributo cresceram, bem como a atenção dedicada às decisões jurisprudenciais que o envolvem. Com o Tema 1.113 não foi diferente.
Ainda que se observe que a decisão proferida no REsp 1937821 – SP reafirma que o conceito de valor venal, em que pese de forma um pouco tortuosa, é verdade –, é certo que ao final ela caminha para se alinhar aos precedentes jurisprudenciais, no sentido de que esse é o valor de mercado do bem, não o valor da negociação. Isso porque o ITBI é imposto patrimonial e não de consumo, não fazendo sentido usar o valor acordado entre as partes, que pode ou não coincidir com o valor praticado no mercado para um bem imóvel similar.
Mesmo assim, vários contribuintes acorreram ao Judiciário para buscar tutela jurisdicional para suas pretensões de estabelecer o valor da negociação como a base de cálculo, pedindo o afastamento do valor estipulado pelas municipalidades, ou a devolução do suposto valor pago a maior. E muitos, de fato, obtiveram sucesso em obter tal tutela, ainda que muitas vezes de forma provisória, causando grande insegurança jurídica momentânea, até a suspensão dos efeitos do Tema 1.113.
À parte essa discussão que ainda vai ter seu capítulo final junto à Corte Constitucional, é certo que o grande efeito que esse julgamento teve foi forçar os Municípios a buscarem métodos mais transparentes e técnicos para valorar os imóveis, a fim de afastar qualquer vício ou irregularidade quanto aos lançamentos tributários de transações onerosas envolvendo bens imóveis.
Tendo como pano de fundo o manejo do solo urbano – feito ainda de forma precária e insuficiente pela maioria dos Municípios brasileiros – é necessário que as administrações fazendárias busquem aprimorar as ferramentas que de fato façam a valoração correta das propriedades imobiliárias. Felizmente, já há essas ferramentas disponíveis, como foi possível constatar ao longo deste artigo. Destacam-se a NBR 14.653 e a Portaria 3.242/2022, que dão embasamento técnico e legal para o Observatório do Mercado Imobiliário, esse sim capaz de ser o instrumento por excelência para desempenhar tal tarefa.
E claro, sem um corpo fiscal técnico e que saiba manejar tal ferramenta, ela se torna inútil. Dessa maneira, é fundamental, ainda, que os servidores ligados à tributação imobiliária – notadamente os agentes fiscais – sejam preparados e treinados, a fim de estarem aptos para dominar essa tecnologia, transformando de fato a tributação imobiliária em fonte perene e fundamental de arrecadação municipal.
REFERÊNCIAS
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 14.653 Procedimentos Gerais. Disponível em: https://www.abntcatalogo.com.br/pnm.aspx?Q=ZG9zL3NEdkducWZVUWJ3SXU3cFBTQ2Q5VlFHUzhDUXMxR24zS1c1aGVYQT0=. Acesso em: 24 set. 2023.
BRASIL. Lei 5.172,de 25 de outubro de 1966.Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios.Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm. Acesso em: 24 set. 2023.
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BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Regional. Portaria 3.242, de 9 de novembro de 2022. Aprova as diretrizes para a criação, a instituição e a atualização do Cadastro Territorial Multifinalitário – CTM, nos municípios brasileiros. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-n-3.242-de-9-de-novembro-de-2022-443240087. Acesso em: 29 out. 2023.
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BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 261.166/SP, relator Ministro José Delgado, Primeira Turma, julgado em 12/9/2000, DJ de 6/11/2000, p. 192. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=200000534366&dt_publicacao=06/11/2000. Acesso em: 24 set. 2023.
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TIPKE, Klaus. Moral tributária do Estado e dos contribuintes. Besteuerungsmoral und Steuermoral. Tradução de Luiz Dória Furquim. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2012.
[2] Art. 33. A base do cálculo do imposto é o valor venal do imóvel.
[…]
[3] TRIBUTÁRIO – IPTU – BASE DE CÁLCULO – VALOR VENAL – ATUALIZAÇÃO (PLANTA DE VALORES) – PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – ARTS. 33, 97 E 148, CTN.
I – O ART. 97, PARAGRAFOS 1. E 2., CTN, CONTEMPLA A BASE DE CÁLCULO CONCRETA E NÃO A ABSTRATA. AS REAVALIAÇÕES PODEM SER FEITAS POR AFERIÇÃO DIRETA DO VALOR VENAL REAL DO IMÓVEL POR ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA OU POR FIXAÇÃO NORMATIVA (PLANTAS GERAIS DE VALORES), NESTE CASO, DEPENDENTE DE LEI.
II – NÃO É POSSIVEL, ALTERANDO A BASE DE CÁLCULO, A REAVALIAÇÃO POR GENÉRICO DECRETO EXECUTIVO, QUE APENAS PODE FIXAR CRITÉRIOS DE ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA DO VALOR VENAL CONCRETO DO EXERCÍCIO FISCAL ANTERIOR (ARTS. 33 E 97, PARÁGRAFO 2°, CTN). SOMENTE A LEI PODE DETERMINAR SE PODE MODIFICAR A BASE DE CÁLCULO.
[…]
(REsp 3.188/PR, relator ministro Milton Luiz Pereira, Primeira Turma, julgado em 23/3/1994, DJ de 9/5/1994, p. 10802.)
[4] Há determinação de suspensão do processamento de todos os processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem acerca da questão delimitada e tramitem no território nacional.
[5] Art. 37. […]
XVIII – a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;
[…]
XXII – as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio.
[…]
*Auditora Fiscal Tributária e Julgadora da Unidade de Julgamento Singular do Conselho Municipal de Contribuintes no Município de Blumenau/SC. Graduada em Direito. Especialista em Direito Tributário, Controle da Gestão Pública Municipal, Gestão Tributária Municipal e Gestão de Projetos com ênfase para a Administração Pública.
