* Rodrigo Garrido
Introdução
A tão debatida Reforma Tributária brasileira começa a tomar forma concreta com a criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), que substituirão diversos tributos atualmente em vigor. Embora o foco inicial da reforma seja a simplificação e a modernização do sistema tributário, seus efeitos colaterais já despertam preocupações em setores diretamente afetados – entre eles, a administração pública municipal.
Um dos pontos mais sensíveis é o impacto dessas alterações sobre o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos em vigor. Em outras palavras: quando os contratos firmados pelos Municípios com fornecedores de bens e serviços forem afetados pela nova estrutura tributária, será necessário rever os valores pactuados? Como agir juridicamente diante dessa situação?
1. O princípio do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos
A Constituição Federal (art. 37, inc. XXI) e a Lei 14.133/2021 (Lei de Licitações e Contratos) garantem ao contratado o direito à manutenção das condições originais da proposta, desde que as circunstâncias externas não sejam alteradas de forma imprevisível ou extraordinária. Esse é o chamado princípio do equilíbrio econômico-financeiro, que assegura que nenhuma das partes – nem o poder público nem o particular – seja prejudicada por mudanças abruptas no cenário contratual.
Segundo Marçal Justen Filho, esse equilíbrio consiste na equivalência entre o encargo imposto ao contratado e a respectiva vantagem atribuída a ele no momento da celebração do contrato (JUSTEN FILHO, 2023, p. 198). Quando esse equilíbrio é rompido por atos do próprio Estado, como a criação de tributos, impõe-se o dever de recomposição.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro corrobora essa visão ao afirmar que o contrato administrativo está sujeito a alterações provocadas pela Administração ou por fatos alheios à vontade das partes, mas a preservação do equilíbrio econômico-financeiro é um direito do contratado, garantido inclusive pela Constituição (DI PIETRO, 2022, p. 412).
2. Reforma Tributária: um novo cenário
Com a criação do IBS e da CBS, diversos tributos deixarão de existir, como o PIS, a Cofins, o ICMS e o ISS. O objetivo é claro: unificar os tributos sobre o consumo, reduzindo a complexidade e as distorções do sistema atual. No entanto, o processo de transição será gradual – começando com uma fase de testes da CBS e do IBS a partir de 2026 e estendendo-se até 2033, quando os antigos tributos devem ser completamente extintos.
Esse período de convivência entre os regimes tributários antigo e novo poderá gerar impactos diretos na carga tributária incidente sobre os contratos, alterando a estrutura de custos das empresas contratadas.
3. Efeitos nos contratos administrativos em vigor
Na prática, um contrato firmado hoje por um Município com uma empresa fornecedora de merenda escolar ou de coleta de lixo poderá ser impactado pelas novas alíquotas e pela mecânica dos novos tributos. Isso pode alterar significativamente o custo da execução contratual, configurando, do ponto de vista jurídico, um desequilíbrio econômico-financeiro.
De acordo com Rafael Oliveira, a instituição de tributos ou o aumento significativo da carga tributária pode ser considerado fato do príncipe, desde que se comprove o impacto direto e relevante sobre o contrato (OLIVEIRA, 2023, p. 621). Ainda que se trate de uma mudança legal prevista, seus efeitos concretos podem ser imprevisíveis ou onerosos em grau suficiente para justificar a recomposição contratual.
Por isso, é possível enquadrar essas alterações como álea econômica extraordinária ou fato do príncipe, ambos fundamentos que respaldam o reequilíbrio contratual, nos termos dos artigos 124 a 128 da Lei 14.133/2021.
4. O desafio para os gestores municipais
Diante desse cenário, o gestor municipal terá papel decisivo.
Será necessário:
- identificar os contratos mais vulneráveis às alterações tributárias;
- avaliar tecnicamente os impactos nos custos contratuais;
- responder juridicamente aos pedidos de reequilíbrio, com base em pareceres consistentes.
Negar um reequilíbrio quando há impacto comprovado pode gerar judicialização, atrasos e até condenações por enriquecimento ilícito da Administração. Por outro lado, aceitar reajustes sem critério pode ferir os princípios da legalidade e da economicidade.
A doutrina é unânime em reconhecer que a omissão da Administração diante de situações de desequilíbrio pode configurar ilegalidade. Nas palavras de Justen Filho, não é dado ao poder público enriquecer-se às custas do particular por força de modificações normativas que ele mesmo instituiu (JUSTEN FILHO, 2023, p. 205).
5. Boas práticas e recomendações
Para lidar com os efeitos da Reforma Tributária nos contratos, recomenda-se:
- iniciar desde já um mapeamento dos contratos vigentes, identificando cláusulas sensíveis à carga tributária;
- exigir que os fornecedores apresentem comprovação técnica do impacto econômico real;
- consultar a assessoria jurídica do Município que deve emitir pareceres preventivos com base em doutrina e jurisprudência atualizadas;
- estabelecer uma governança contratual proativa, com registro histórico das decisões e dos critérios objetivos de avaliação.
A criação de normativas internas ou orientações padronizadas também pode ajudar os Municípios a garantirem tratamento isonômico, seguro e transparente nesses casos.
Conclusão
Os efeitos jurídicos da Reforma Tributária já começam a chegar à porta da Administração Pública, exigindo preparo e estratégia. Para os gestores municipais, compreender as implicações jurídicas do IBS e da CBS nos contratos administrativos não é apenas uma questão de gestão eficiente – é também um dever legal.
O poder público não pode transferir os ônus de suas próprias decisões legislativas aos contratados. O equilíbrio dos contratos públicos será, mais do que nunca, um indicador decisivo da qualidade da gestão municipal e do compromisso com a legalidade e a eficiência.
Referências
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 36. ed. São Paulo: Atlas, 2022.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 19. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2023.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. São Paulo: Método, 2023.
*Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal Fluminense (UFF/RJ). Especialista em Teoria do Direito pela PUC Minas Gerais (PUC MG). Pós-graduando em Compliance e ESG pela Universidade de São Paulo (USP). Graduado em Direito pela Unisinos/RS. Associado ao Centro de Estudos Empírico-Jurídicos (CEEJ/RJ). Associado-fundador do Instituto de Direito Administrativo Sancionador (Idasan). Pesquisador no Grupo de Pesquisa, Ensino e Extensão em Direito Administrativo Contemporâneo (GDAC) da UFF/RJ. Pesquisador no Grupo de Estudos e Pesquisas em Governos Locais (GEPGL) da UnB/DF. Foi secretário de Administração do Município de Taquara/RS (2001-2002). Foi procurador-geral do Município de Taquara/RS (2003-2004). É professor convidado da Pós-Graduação em Direito Econômico e Regulatório da PUC-RJ. Atua como advogado na Confederação Nacional de Municípios em Brasília (CNM). Possui inscrição na OAB/RS.
Rodrigo Garrido
