Cassio Ornelas *
1. Introdução
A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 66/2023, conhecida como PEC da Sustentabilidade Fiscal, promulgada em 9 de setembro de 2025 como Emenda Constitucional (EC) 136/2025, estabeleceu um conjunto relevante de medidas de alívio financeiro para Municípios, Estados e Distrito Federal. O texto constitucional alterou regras relativas ao pagamento de precatórios, permitindo novos limites e parcelamentos, abriu a possibilidade de renegociação de dívidas previdenciárias com o Regime Geral e com os Regimes Próprios de Previdência Social e ampliou o mecanismo de desvinculação de receitas públicas municipais.
Embora a maior parte do debate público tenha se concentrado nas dimensões previdenciárias e no regime de pagamento de precatórios, temas de grande impacto fiscal imediato, a EC 136/2025 também produziu alterações relevantes no regime de receitas públicas, especialmente no que se refere à flexibilização do orçamento por meio da desvinculação de receitas.
O objetivo deste texto é analisar esse mecanismo sob a perspectiva da competência tributária municipal, situando-o no contexto mais amplo da Reforma Tributária instituída pela Emenda Constitucional (EC) 132/2023, e discutir uma oportunidade ainda pouco percebida pelos Entes municipais: o uso estratégico da tributação municipal como instrumento de equilíbrio fiscal durante o período de transição do novo sistema tributário.
2. Reforma Tributária e a crítica à centralização federativa
A Reforma Tributária instituída pela Emenda Constitucional (EC) 132/2023 representou a maior transformação do sistema tributário brasileiro desde a Constituição de 1988. A substituição do ICMS e do ISS pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), cuja gestão será compartilhada entre Estados e Municípios por meio de um órgão interfederativo, o Comitê Gestor do IBS, foi acompanhada por intensos debates acerca de seus efeitos sobre o pacto federativo.
Entre as críticas mais recorrentes encontra-se a alegação de que a Reforma teria promovido uma centralização excessiva da gestão tributária, reduzindo a autonomia dos Entes subnacionais na condução de suas políticas fiscais. O novo modelo atribui ao Comitê Gestor do IBS a função de regulamentar normas operacionais, administrar o sistema arrecadatório e distribuir as receitas entre Estados e Municípios, o que, para parte da literatura e do debate político, representaria uma mitigação da competência tributária ativa dos Entes federados.
Essas críticas sustentam que a Reforma Tributária poderia ameaçar o equilíbrio federativo ao criar dependência de uma estrutura institucional centralizada, responsável não apenas pela gestão normativa do tributo, mas também pela redistribuição dos recursos arrecadados.
Embora tais críticas possuam pertinência sob determinados aspectos, especialmente no que se refere à transição institucional e à redefinição das competências administrativas, parece razoável reconhecer que o momento mais adequado para discutir os fundamentos estruturais da Reforma já se encontram superados. A aprovação da EC 132/2023 deslocou o debate para uma nova etapa: a construção das normas infraconstitucionais que operacionalizarão o novo sistema tributário.
Nesse contexto, a agenda contemporânea passa a ser menos a contestação da arquitetura constitucional da Reforma e mais a busca por instrumentos institucionais que preservem a autonomia fiscal dos Entes subnacionais dentro do novo arranjo tributário.
3. O debate sobre desequilíbrio fiscal e a resposta institucional da EC 136/2025
Apesar da consolidação da Reforma Tributária, a preocupação com o desequilíbrio fiscal dos Entes subnacionais permaneceu presente na agenda política. Foi nesse cenário que se desenvolveu a tramitação da PEC 66/2023, posteriormente promulgada como EC 136/2025. A emenda constitucional buscou oferecer soluções para problemas estruturais que vinham pressionando as finanças municipais, especialmente o crescimento do estoque de precatórios, o elevado endividamento previdenciário dos Municípios e a rigidez orçamentária decorrente do elevado grau de vinculação das receitas públicas.
Embora os dispositivos relativos ao parcelamento de dívidas previdenciárias e ao regime de pagamento de precatórios tenham recebido maior destaque, a EC 136/2025 também promoveu alterações importantes no campo das receitas públicas municipais ao ampliar o mecanismo de desvinculação de receitas previsto no art. 76-B do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).
O uso da desvinculação como instrumento de gestão fiscal não constitui novidade no direito financeiro brasileiro. O Congresso Nacional vem recorrendo a esse mecanismo há mais de uma década como forma de ampliar a flexibilidade orçamentária da Administração Pública em seus diferentes níveis federativos. Um exemplo paradigmático foi a Emenda Constitucional (EC) 93/2016, que ampliou a chamada Desvinculação de Receitas da União (DRU) e instituiu mecanismos semelhantes de desvinculação de receitas para Estados, Distrito Federal e Municípios (DREM). A EC 136/2025 insere-se, portanto, nessa tradição de flexibilização fiscal, agora direcionada especificamente ao contexto municipal.
4. A dicotomia entre tributação mobiliária e imobiliária
A análise da autonomia fiscal municipal no novo sistema tributário pode ser compreendida a partir de uma distinção conceitual relevante: a diferença entre tributação mobiliária e tributação imobiliária.
Historicamente, a principal fonte de arrecadação própria dos Municípios brasileiros foi o Imposto sobre Serviços (ISS), tributo diretamente relacionado à dinâmica econômica das atividades produtivas e, portanto, classificado como tributo de natureza mobiliária.
Sob a ótica da competência tributária municipal, a Reforma Tributária foi percebida e amplamente criticada por reduzir a autonomia dos Municípios na gestão desse tributo. A substituição do ISS pelo IBS implicará que os Entes municipais deixarão de exercer diretamente sua competência normativa e administrativa sobre o principal tributo que compõe a base econômica de suas receitas próprias.
Entretanto, ao mesmo tempo em que se observa uma redução relativa da autonomia na tributação mobiliária, a reforma constitucional abre espaço para uma ampliação da discricionariedade municipal no campo da tributação imobiliária e dos tributos vinculados à gestão urbana. Nesse sentido, destacam-se duas alterações relevantes.
A primeira refere-se à possibilidade de revisão da Planta Genérica de Valores por ato do Poder Executivo, conforme previsto no art. 156, §1º, inc. III, da Constituição Federal, o que amplia a capacidade administrativa dos Municípios de atualizar o valor venal dos imóveis para fins de incidência do IPTU.
A segunda diz respeito à expansão do alcance da Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública (Cosip). A interpretação contemporânea desse tributo, cuja competência está prevista no art. 149-A da Constituição Federal, evoluiu no sentido de admitir não apenas o financiamento do custeio do serviço de iluminação pública, mas também sua expansão e melhoria, incluindo a possibilidade de aplicação dos recursos em sistemas de monitoramento urbano voltados à segurança e à preservação dos logradouros públicos.
Essa evolução normativa evidencia que a competência tributária municipal continua a oferecer espaços relevantes de atuação fiscal, especialmente no campo da gestão urbana.
5. Incertezas federativas e o papel das receitas próprias
A EC 132/2023 também buscou criar mecanismos de proteção aos Entes subnacionais, entre os quais se destaca o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, previsto no art. 159-A da Constituição Federal. Embora o fundo tenha sido concebido como instrumento de compensação das assimetrias regionais e dos impactos da Reforma Tributária, sua efetiva operacionalização ainda constitui uma incógnita sob diversos aspectos institucionais e financeiros.
Do ponto de vista municipal, trata-se de um recurso cuja origem está associada a transferências intergovernamentais, situadas fora da esfera de controle direto da Administração local. Essa característica pode representar um fator de incerteza, sobretudo para pequenos e médios Municípios, cuja capacidade de influência política nas instâncias decisórias federativas tende a ser limitada.
Nesse cenário, torna-se ainda mais relevante o fortalecimento das receitas próprias de competência municipal, especialmente aquelas relacionadas à gestão territorial e urbana.
6. A desvinculação de receitas como instrumento de gestão fiscal
A EC 136/2025 ampliou o regime de desvinculação de receitas municipais previsto no art. 76-B do ADCT, estabelecendo que as receitas provenientes de impostos, contribuições, taxas e multas poderão ser desvinculadas entre os anos de 2026 e 2032. Para o exercício de 2026, a desvinculação poderá alcançar até 50% dessas receitas, enquanto para os exercícios seguintes até 2032, o percentual será de 30%.
Cabe destacar que 2032 também será o último ano do período de transição da Reforma Tributária, momento em que coexistirão simultaneamente ISS, ICMS e IBS no sistema tributário brasileiro.
Sob o ponto de vista conceitual, é importante observar que os impostos já possuem natureza jurídica não vinculada, de modo que a desvinculação não altera substancialmente sua lógica financeira. Nesse sentido, o IPTU, enquanto imposto, não constitui propriamente o objeto principal da instrumentalização da desvinculação prevista na EC 136/2025.
A verdadeira oportunidade encontra-se nas demais espécies tributárias, especialmente taxas e contribuições, cuja vinculação tradicional a determinadas finalidades pode ser administrativamente flexibilizada durante o período de transição.
7. Conclusão: duas oportunidades estratégicas para os Municípios
Diante desse cenário de transição do novo sistema tributário, torna-se possível apontar duas oportunidades estratégicas no exercício da competência tributária ativa para os gestores municipais. São elas:
- a nova Cosip: sua instituição (quando ainda sem previsão legal no regramento jurídico municipal) ou estruturação (quando já prevista na legislação municipal). O exercício da competência facultativa prevista no art. 149-A da Constituição Federal revela-se estratégico não apenas para a melhoria da gestão do ordenamento urbano, competência constitucional dos Municípios prevista nos arts. 182 e 183 da Constituição Federal, mas também como instrumento de resiliência fiscal e maior discricionariedade na execução do orçamento público municipal;
- a taxa decorrente da prestação do serviço de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. Nesse caso, a estruturação de sua cobrança não se trata mais de uma competência meramente facultativa. O novo marco legal do saneamento básico, instituído pela Lei 14.026/2020, alterou o art. 35 da Lei 11.445/2007 e, em seu §2º, passou a equiparar a ausência de cobrança pelo serviço à renúncia de receita, estabelecendo conexão expressa com as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Cumpre observar, contudo, que tanto a Cosip quanto a taxa de resíduos sólidos não necessariamente integram a categoria estrita da tributação imobiliária, embora, na prática administrativa brasileira, frequentemente estejam operacionalmente vinculadas ao cadastro imobiliário municipal e ao lançamento do IPTU para fins de arrecadação. Essa vinculação ocorre por razões de eficiência administrativa e de aproveitamento das estruturas cadastrais já consolidadas nos fiscos municipais, permitindo maior previsibilidade na cobrança e maior aderência entre o contribuinte e o serviço público prestado.
Todavia, a experiência administrativa demonstra que a operacionalização dessas receitas não se limita ao lançamento conjunto com o IPTU. É relativamente comum que a arrecadação seja realizada por meio de mecanismos de cooperação institucional com concessionárias e permissionárias de serviços públicos. No caso específico da Cosip, a cobrança por intermédio das distribuidoras de energia elétrica tornou-se prática consolidada no país, com respaldo nas normativas da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), que disciplinam a inclusão da contribuição nas faturas de energia elétrica mediante convênio ou instrumento contratual firmado com o Ente municipal.
Situação semelhante pode ser observada no campo da taxa decorrente da prestação dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. O Plano Nacional de Resíduos Sólidos (Planares), instituído pelo Decreto 11.043/2022, prevê expressamente a possibilidade de estruturação de mecanismos de arrecadação mediante convênios com concessionárias e/ou permissionárias de serviços públicos. Entre as alternativas indicadas pelo plano, destaca-se a utilização de empresas responsáveis pela prestação de serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário como agentes arrecadadores, modelo que tem sido adotado em diferentes experiências municipais.
Além disso, o próprio Planares recomenda, sob determinadas circunstâncias, a desvinculação da cobrança dessa taxa do lançamento do IPTU, como forma de reduzir a evasão fiscal e ampliar a eficiência arrecadatória. Essa orientação reflete o entendimento de que a associação exclusiva entre a taxa de resíduos e a tributação imobiliária pode limitar a efetividade da cobrança, especialmente em contextos urbanos nos quais o cadastro imobiliário apresenta deficiências ou desatualizações.
Dessa forma, a implementação dessas receitas exige não apenas a instituição formal do tributo em lei municipal, mas também o desenvolvimento de arranjos institucionais e administrativos que permitam sua arrecadação eficiente, seja por meio da estrutura fiscal própria do Município, seja mediante cooperação com operadores de serviços públicos regulados.
Nesse sentido, os gestores municipais devem compreender que a fruição plena das oportunidades abertas pela flexibilização orçamentária introduzida pela Emenda Constitucional (EC) 136/2025 não depende exclusivamente da previsão normativa da desvinculação de receitas, mas também de um processo contínuo de estruturação institucional, modernização administrativa e aperfeiçoamento dos instrumentos de arrecadação municipal. Importa esclarecer, contudo, que essa flexibilização não deve ser interpretada como ruptura com o princípio da vinculação que caracteriza determinadas espécies tributárias.
No caso da Cosip e da taxa decorrente da prestação dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, o sentido jurídico da vinculação permanece elemento essencial de sua legitimidade constitucional. Esses tributos possuem finalidade específica associada à prestação de serviços públicos ou à execução de políticas urbanas determinadas, de modo que a destinação dos recursos arrecadados deve continuar orientada ao atendimento dessas finalidades.
A possibilidade de desvinculação parcial introduzida pela EC 136/2025 deve ser compreendida, portanto, como um instrumento de gestão fiscal capaz de permitir investimentos infraestruturais transversais que reforcem a própria eficiência desses serviços, sem descaracterizar seu núcleo finalístico. Nesse contexto, abre-se espaço para iniciativas que ampliem a capacidade administrativa e tecnológica dos Municípios.
Um exemplo relevante pode ser observado na adoção de soluções energéticas sustentáveis na gestão da iluminação pública. A instalação de sistemas de geração de energia solar em bens imóveis de uso especial da Administração municipal, como escolas, unidades de saúde ou prédios administrativos, pode reduzir custos estruturais relacionados ao consumo energético do sistema de iluminação pública. Essa estratégia cria espaço orçamentário no custeio do serviço, ao mesmo tempo em que contribui para a sustentabilidade ambiental e para a eficiência da aplicação dos recursos públicos.
Dessa forma, a desvinculação de receitas deve ser entendida menos como um afastamento da lógica de vinculação e mais como um mecanismo que permite ampliar a racionalidade econômica da gestão pública. Quando utilizada de maneira planejada e responsável, ela pode fortalecer a capacidade dos Municípios de investir em soluções estruturantes que aumentem a eficiência e a eficácia das políticas públicas vinculadas à gestão urbana.
Em última análise, o período de transição do sistema tributário brasileiro até 2032 não deve ser visto apenas como um momento de adaptação às novas regras fiscais, mas também como uma oportunidade para que os Municípios fortaleçam suas bases de financiamento próprias. A consolidação de instrumentos como a Cosip e a taxa de resíduos sólidos, aliada à flexibilidade proporcionada pelo regime de desvinculação de receitas, pode representar um passo importante no contexto da transição tributária para os Municípios. Nesse contexto, que se estenderá até 2032, a utilização estratégica de taxas e contribuições associadas à gestão urbana pode representar um importante vetor de equilíbrio fiscal municipal, preservando a autonomia administrativa e financeira dos Entes locais em um sistema tributário cada vez mais integrado e menos discricionário aos Entes subnacionais.
* Fiscal de Tributos no Município de Silva Jardim-RJ, atualmente Gerente de IPTU, ITBI, Taxas e Contribuições. Membro do Conselho Técnico das Administrações Tributárias (CTAT), no âmbito da Confederação Nacional de Municípios (CNM), nos GTs 01: Tributação Imobiliária, e 07: Operacionalização de dados e Informações. Bacharel em Relações Internacionais e MsC em Análise e Gestão de Políticas Internacionais pela PUC-Rio.
