Cassio Ornellas*
A Constituição Federal de 1988 nunca tratou o Município como mero executor de políticas públicas concebidas em outras esferas. Ao contrário, reconheceu no poder local o espaço institucional privilegiado para organizar a vida urbana. O art. 182 estabelece que a política de desenvolvimento urbano é executada pelo Poder Público municipal, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. O §1º desse mesmo artigo é categórico ao afirmar que o Plano Diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política urbana. Essa diretriz se articula diretamente com o art. 30, inc. VIII, que atribui ao Município a competência para promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Trata-se de uma competência estrutural que sustenta a autonomia municipal no desenho federativo brasileiro.
Esse arranjo constitucional, entretanto, passa a ser profundamente tensionado com a Reforma Tributária promovida pela Emenda Constitucional (EC) 132/2023. No ano de 2026 inicia-se a transição que culminará na extinção gradual do ISS, historicamente o principal imposto arrecadatório dos Municípios, e sua absorção pelo IBS representam uma inflexão relevante na autonomia financeira local. A gestão do novo imposto foi deslocada para um órgão interfederativo, o Comitê Gestor do IBS, reduzindo de forma sensível a capacidade municipal de conduzir políticas fiscais próprias, especialmente no que diz respeito à concessão de benefícios e incentivos tributários. A disciplina desses benefícios passa a ser majoritariamente definida em normas gerais nacionais, com destaque para a Lei Complementar (LC) 214/2025, o que restringe ainda mais o espaço de decisão local no plano tributário estrito.
Diante desse novo cenário, a autonomia municipal não desaparece, mas se desloca. Se o Município perde protagonismo na gestão direta do imposto, preserva a competência exclusiva para ordenar o território urbano. É justamente nesse ponto que a LC 214/2025 revela um aspecto decisivo: os benefícios fiscais mais relevantes por ela instituídos dependem, de maneira direta, de escolhas urbanísticas formalizadas em lei municipal. O planejamento urbano deixa de ser apenas um dever constitucional e passa a funcionar como condição prática para a fruição de incentivos fiscais no novo sistema tributário.
Nesse contexto, o Plano Diretor assume um papel ainda mais estratégico. Ele não é um documento retórico ou meramente programático, mas a base jurídica que estrutura o modelo territorial do Município. É no Plano Diretor que se definem macrozonas, áreas de adensamento, zonas de proteção, centralidades urbanas e diretrizes de expansão, criando o suporte normativo para os demais instrumentos urbanísticos e para os planos setoriais. Sem um Plano Diretor atualizado, coerente e juridicamente consistente, o Município perde capacidade de orientar investimentos, formular políticas públicas integradas e apresentar projetos compatíveis com as exigências estabelecidas na legislação tributária nacional.
Essa lógica se projeta de forma ainda mais clara nos planos setoriais, especialmente nos Planos Municipais de Mobilidade Urbana e de Habitação, que dialogam diretamente com os direitos sociais previstos no art. 6º da Constituição Federal, como moradia, transporte e lazer. Esses direitos não se realizam no plano abstrato; dependem de decisões territoriais, de organização do espaço urbano e de marcos regulatórios estáveis, todos eles sob responsabilidade do Município.
A própria LC 214/2025 evidencia essa relação ao prever, no art. 157, a isenção do IBS e da CBS para o transporte público coletivo de passageiros rodoviário e metroviário de caráter urbano, semiurbano e metropolitano, prestado sob regime de autorização, permissão ou concessão pública. A definição do que é transporte urbano, a organização das redes, a integração modal, a fixação de itinerários e tarifas e a qualificação do serviço são atribuições tipicamente municipais. Sem política de mobilidade formalizada e sem planejamento urbano integrado, a isenção tributária tende a permanecer apenas no plano normativo, sem produzir efeitos concretos.
O mesmo raciocínio se aplica aos dispositivos da LC 214/2025 que tratam da reabilitação urbana. Os arts. 158 a 163 instituem reduções expressivas das alíquotas do IBS e da CBS para operações vinculadas a projetos de reabilitação de zonas históricas e de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística. Esses benefícios, contudo, estão condicionados à delimitação dessas áreas por lei municipal e à apresentação de projetos de desenvolvimento econômico e social à Comissão Tripartite, integrada por representantes do Ministério das Cidades, do Ministério da Fazenda e do Comitê Gestor do IBS. Preservação patrimonial, recuperação habitacional, qualificação de espaços públicos e melhoria da infraestrutura urbana deixam de ser apenas diretrizes urbanísticas e passam a integrar, de forma explícita, a arquitetura dos incentivos fiscais nacionais.
Além disso, é importante lembrar que o planejamento urbano não orienta apenas os benefícios introduzidos pela Reforma Tributária. Ele também é decisivo para a aplicação justa e racional dos tributos que permanecem sob competência municipal. Um Plano Diretor bem estruturado, aliado a planos de mobilidade e habitação, qualifica a incidência do ITBI, ao permitir avaliações mais aderentes à realidade territorial; do IPTU, ao conferir coerência ao zoneamento, aos padrões construtivos e ao uso do solo; da Cosip, ao alinhar a expansão urbana à prestação do serviço de iluminação pública e preservação de logradouros públicos; e da taxa de resíduos sólidos, ao compatibilizar a cobrança com a efetiva prestação e com a ocupação do território. Planejar, nesse sentido, é também promover justiça fiscal, reduzindo distorções, conflitos e assimetrias na tributação imobiliária e urbana. O recado que emerge desse novo arranjo é claro. A Reforma Tributária não esvaziou o papel do Município no desenvolvimento econômico e social; ela deslocou esse papel para o campo do planejamento urbano. A capacidade de fomentar o desenvolvimento local, estruturar políticas públicas e acessar benefícios fiscais passa, cada vez mais, pela positivação jurídica dos instrumentos de gestão urbana, com destaque para o Plano Diretor e para os planos municipais de mobilidade urbana e de habitação. No novo sistema tributário, planejar o território é também exercer política fiscal. Onde não há planejamento urbano consistente, não há base jurídica para a fruição dos benefícios introduzidos pela LC 214/2025, tampouco a construção assertiva de uma tributação municipal mais justa e equilibrada.
* Fiscal de Tributos no Município de Silva Jardim-RJ, atualmente Gerente de IPTU, ITBI, Taxas e Contribuições. Membro do Conselho Técnico das Administrações Fazendárias (CTAT), no âmbito da Confederação Nacional de Municípios (CNM), nos GTs 01: Tributação Imobiliária, e 07: Operacionalização de dados e Informações. Bacharel em Relações Internacionais e MsC em Análise e Gestão de Políticas Internacionais pela PUC-Rio.
Cassio Ornellas
