José Reis Nogueira de Barros *
A urgência de adequar a administração tributária municipal à EC 132/2023 e à LC 214/2025, da Receita Média de Referência à Apuração Assistida do IBS, sob pena de perder receitas por 49 anos.
1. A reconfiguração estrutural do sistema tributário e o dever de calculabilidade
A autonomia financeira de um Município é inseparável da robustez de sua administração tributária. Como destaca o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS), a gestão fiscal eficiente atua como o sistema radicular que provê estabilidade para as políticas públicas.
O advento da Emenda Constitucional (EC) 132/2023 instituiu uma reconfiguração estrutural do desenho constitucional da tributação sobre o consumo. O novo Sistema Tributário Nacional (STN) é orientado por princípios como a simplicidade, a transparência, a justiça tributária, a cooperação e a defesa do meio ambiente.
A arquitetura da Reforma Tributária sobre o Consumo é, por design, um regime de transição de longuíssima duração. Nessa linha, a leitura de Tagliari (2025) permite compreender a segurança jurídico-tributária como dependente da calculabilidade e da continuidade normativa, o que se opõe a mudanças bruscas ou drásticas sem regras de transição adequadas.
O IBS e a CBS operam como um IVA Dual, sendo obrigatória a identidade plena de regras; a chamada Regra do Espelhamento. Esse espelhamento exige que os tributos sejam idênticos não só em sua mecânica central (fatos geradores, bases de cálculo e não cumulatividade), mas também em todos os regimes específicos, hipóteses de não incidência, imunidades e sujeitos passivos.
O longo período da transição federativa, que se estende até 2097, visa garantir a estabilidade necessária e a migração segura para o Princípio do Destino Puro. Além da estabilidade federativa, a Reforma Tributária sobre o Consumo busca atenuar a regressividade tributária, conforme o mandamento constitucional.
De acordo com o professor Eliezer Santos (2025), essa atenuação será principalmente executada por meio do mecanismo de cashback, que é considerado “um dos principais responsáveis pelo efeito distributivo” da Reforma Tributária e pretende ser o “mecanismo mais efetivo na redução da regressividade da nova tributação sobre o consumo”.
O cashback devolverá parte dos tributos pagos (IBS e CBS) a famílias de baixa renda. A devolução do imposto será obrigatória nas operações de fornecimento de energia elétrica e de gás liquefeito de petróleo a consumidores de baixa renda.
2. O imperativo da adequação institucional e o dever de cognoscibilidade
A inação administrativa municipal pode violar a dimensão de cognoscibilidade do princípio da segurança jurídica, que exige que o poder público torne o direito compreensível.
Uma premissa fundamental no Direito Tributário, conforme delineada pelo professor Dr. Mateus Pontalti (2025), é que a eficácia administrativa não é apenas um requisito de arrecadação, mas sim um pilar da segurança jurídica. A doutrina exige que as Administrações Fiscais, agora mais do que nunca, adotem uma postura de vanguarda tecnológica e clareza normativa, garantindo que o contribuinte possa cumprir suas obrigações sem surpresas indevidas, o que minimiza a discricionariedade e fortalece a legitimidade do sistema.
2.1 Segurança normativa e gestão de pessoal
O TCE-RS aponta que cerca de 66% dos Municípios gaúchos não realizam a consolidação da legislação tributária por decreto anual, conforme exigido pelo art. 212 do Código Tributário Nacional (CTN).
A Constituição exige a precedência da Administração Fazendária. Por lado outro, a Recomendação 1/2025 do TCE-AL sugere a estruturação de cargos de carreira tributária de nível superior e veda a transposição de servidores de nível médio para cargos de nível superior.
No âmbito da governança compartilhada, a orientação esculpida pelo GT-08 do Pré-CGIBS recomenda que os Entes realizem análise jurídica prévia sobre a viabilidade legal da disponibilização de servidores para atuação no Comitê Gestor do IBS (CGIBS), garantindo a segurança jurídica e as garantias funcionais dos profissionais.
2.2 O Sinter, o IPTU e a Cosip
A Reforma Tributária sobre o Consumo impôs aos Municípios uma agenda imediata de adequação cadastral e normativa.
A adesão ao Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais (Sinter) e a implementação do Cadastro Imobiliário Brasileiro (CIB) são ações urgente para implementação junto à municipalidade local.
O CIB foi instituído pela Lei Complementar 214/2025 com a função de identificação única de imóveis urbanos e rurais em todo o território nacional.
Os Municípios têm prazos rígidos para a inscrição de todos os imóveis no CIB, qual seja:
• até 31 de dezembro de 2025 para as capitais e o Distrito Federal;
• até 31 de dezembro de 2026 para os demais Municípios.
O CIB deverá constar obrigatoriamente de todos os documentos municipais relativos a obras de construção civil. Adicionalmente, as Administrações Tributárias deverão divulgar no Sinter o valor de referência dos imóveis, que será utilizado como base de cálculo do IBS e da CBS.
IPTU: flexibilização da base de cálculo
No que tange ao IPTU, a EC 132/2023 introduziu o art. 156, § 1º, inc. III, da Constituição Federal, com a permissibilidade de que a lei municipal estabeleça os critérios técnicos para a atualização periódica da base de cálculo (Planta de Valores Genéricos (PVG)) por ato do Poder Executivo.
Essa alteração visa superar os entraves jurídicos e políticos que historicamente impediam a modernização da tributação imobiliária. O ato do Executivo, entretanto, não é uma competência irrestrita para majorar a base de cálculo; ele deve respeitar parâmetros bem definidos em lei específica municipal.
A lei municipal deve definir parâmetros mínimos como:
1. metodologia de atualização com base em valores de mercado;
2. periodicidade mínima (mínimo de quatro anos);
3. delegação expressa ao Executivo para apuração da base de cálculo, podendo utilizar critérios técnicos como geotecnologia e inteligência artificial.
A jurisprudência anterior vedava a atualização por decreto em percentual superior ao índice oficial de correção monetária (Súmula 160 do STJ). A nova regra constitucional flexibiliza isso, mas apenas se houver a lei municipal prévia que estabeleça os critérios de atualização.
Cosip: ampliação da finalidade e dever de arrecadação
A Emenda Constitucional (EC) 132/2023 manteve e ampliou a competência dos Municípios para instituir a Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (Cosip), também conhecida na prática por alguns como Contribuição para o Custeio dos Serviços de Iluminação e de Segurança Pública (Cosisp).
A alteração no art. 149-A da Constituição Federal expandiu significativamente a finalidade da contribuição, permitindo que seus recursos fossem utilizados não apenas na iluminação, mas em serviços essenciais de segurança urbana:
- o serviço de iluminação pública, incluindo custeio, expansão e melhoria;
- os sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos.
Essa ampliação representa uma inovação crucial, pois formaliza a permissão para que os Municípios financiem, por meio de receita própria, sistemas modernos como monitoramento por câmeras, cercamento eletrônico e outros sistemas de segurança instalados em logradouros públicos. Antes da EC 132/2023, o uso dos recursos era considerado mais restrito à iluminação, apesar de a jurisprudência já tender a uma interpretação ampla.
Dever de responsabilidade fiscal e legalidade
A decisão política de não utilizar ou não atualizar essa competência tributária deve ser ponderada à luz do art. 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que impõe ao gestor público o dever de adotar medidas de instituição e efetiva arrecadação dos tributos de competência do Ente.
Desta feita, a atualização da lei municipal que trata da Cosip (ou sua nova instituição para incorporar as novas finalidades) deve ser realizada observando rigorosamente os princípios constitucionais da anterioridade anual e a nonagesimal (noventena), conforme o disposto no art. 150, inc. I e III, da Constituição Federal.
3. O rigor operacional do IBS e a transição de longuíssima duração
O gerenciamento da transição fiscal exige coordenação e rigor operacional.
A urgência da preparação dos Municípios é inquestionável. Conforme adverte Barros (2025), a extinção do Imposto sobre Serviços (ISS) e sua substituição pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) demandam uma adaptação imediata da Administração Tributária, pois a inação durante o período que define a Receita Média de Referência configura o risco central de perder parcelas significativas da nova receita do destino.
3.1 Maximização da Receita Média e a transição federativa
O período de 2019 a dezembro de 2026 é o horizonte que definirá a Receita Média de Referência (RMR). Essa afirmação está alinhada ao desenho previsto nos arts. 130 a 132 do ADCT (EC 132/2023) e no PLP 108/2024, ainda em tramitação, que fundamenta o cálculo da RMR para o período de repasses de 2029 a 2077.
A transição federativa para o Princípio do Destino Puro se estende até 2097. O IBS e a CBS não incidem sobre a transferência de bens entre estabelecimentos pertencentes ao mesmo contribuinte.
Esse cuidado com operações entre partes estão relacionadas à evidência que a LC 214/2025 pretende minimizar em manipulações artificiais de base, pois a base de cálculo corresponderá ao valor de mercado praticado entre partes não relacionadas nas seguintes hipóteses: falta do valor da operação; operação sem valor determinado; valor da operação não representado em dinheiro; ou operação entre partes relacionadas.
3.2 Apuração Assistida, split payment e fiscalização integrada
A gestão dos fluxos tecnológicos da RTC, no que se refere ao IBS, é gerida de forma centralizada pelo CGIBS e, no âmbito da CBS, pela Receita Federal, com integração por meio de sistemas compartilhados.
O modelo inovador de Apuração Assistida do IBS altera profundamente o modelo tradicional de autolançamento.
A adesão ao Padrão Nacional para NFS-e é de extrema importância e obrigatória a partir de 2026, sendo que a ausência de integração afetará o recebimento de transferências voluntárias.
As instituições operadoras de sistemas de pagamento (como cartões) são responsáveis por segregar e recolher o IBS e a CBS no momento da liquidação financeira da transação, mecanismo conhecido como split payment. Vale lembrar que split payment é uma modalidade de extinção do débito.
O processo de Apuração Assistida exige que, se confirmada ou ajustada pelo contribuinte, a apuração implica confissão de dívida e constitui o crédito tributário, nos termos da LC 214/2025, que disciplina a constituição do crédito pela confissão decorrente da Apuração Assistida.
Diante disso, a adaptação dos sistemas para o CNPJ alfanumérico, que incluirá letras, é também outra prioridade extrema e deve estar concluída até julho de 2026.
A LC 214/2025 prevê a fiscalização integrada (cooperação interfederativa), permitindo que as Administrações Tributárias dos Estados e Municípios e a RFB possam utilizar em seus respectivos lançamentos as fundamentações e provas decorrentes do processo administrativo de ofício efetuado por outro Ente federativo.
4. Considerações finais: o julgamento da responsabilidade fiscal
Desta feita, não é outra conclusão, senão que a inação na qualificação do sistema fiscal agora é uma decisão que pode penalizar as receitas municipais por quase sete décadas. Essa grave projeção fiscal decorre do próprio desenho da transição federativa, isto é, o período de 2019 a 2026 define a Receita Média de Referência (RMR), que será o coeficiente principal de distribuição do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) no longo período de transição de 49 anos, de 2029 a 2077.
Se o Município não maximizar sua arrecadação de ISS até o fim de 2026, ele “congela” uma base de receita subótima, com impacto duradouro.
O horizonte máximo de compensação e equalização estende-se até 2097, que é a data de extinção completa do mecanismo de Seguro-Receita.
A falha administrativa municipal pode produzir, em escala local, uma “mudança drástica” na receita, em sentido semelhante ao que Tagliari (2025) qualifica como “mudança normativa tributária drástica”.
O investimento em pessoal qualificado e em tecnologia não é um gasto discricionário, mas um imperativo de responsabilidade fiscal, alinhado à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que exige a instituição e a efetiva arrecadação dos tributos de competência do Ente.
O mecanismo de cashback, embora vise a reduzir as desigualdades, exige que os Municípios se preparem para a devolução do IBS. Os valores devolvidos não serão considerados nas bases de cálculo para limites de aplicação em saúde e educação, nem na distribuição de cota-parte para os Municípios.
A Reforma Fiscal não concede moratória institucional aos Municípios: apenas o rigor na adequação normativa, a competência técnica dos servidores e a integração tecnológica garantirão que a autonomia municipal seja preservada e fortalecida na nova ordem tributária.
A omissão, nesse contexto, não é apenas opção administrativa; é escolha política que poderá ser cobrada pelos órgãos de controle e pela própria sociedade local.
REFERÊNCIAS
ALAGOAS. Tribunal de Contas do Estado (TCE-AL). Recomendação 1/2025: Dispõe sobre a estruturação e fortalecimento das Administrações Tributárias Municipais. Diário Oficial, Maceió, Ano CVIII, Nº 210, 17 nov. 2025.
BARROS, José Reis Nogueira de. O novo IBS e a extinção do ISS: impactos na arrecadação municipal. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/autor/jose-reis. 2025.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil (1988). Brasília, DF: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Emenda Constitucional 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o Sistema Tributário Nacional. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 21 dez. 2023.
BRASIL. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário (Código Tributário Nacional – CTN). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 27 out. 1966.
BRASIL. Lei Complementar 214, de 16 de janeiro de 2025. Institui o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo (IS). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 17 jan. 2025.
PONTALTI, Mateus. Manual de Direito Tributário. 6. ed. Salvador: Juspodivm, 2025.
PRÉ-COMITÊ GESTOR DO IBS. Apuração do IBS Cartilha Orientativa. Volume 1: Orientações sobre os efeitos dos documentos fiscais eletrônicos na apuração assistida. Brasília-DF, 2025.
PRÉ-COMITÊ GESTOR DO IBS. Grupo Técnico 08 – Impactos Administrativos da Reforma Tributária. Guia Orientativo para Impactos Administrativos da Reforma Tributária. Edição 1.2. Brasília-DF, 18 nov. 2025.
RIO GRANDE DO SUL (RS). Tribunal de Contas do Estado (TCE-RS). Cartilha: Administração Tributária.
SANTOS, Eliezer. Reforma tributária nas 7 fontes (EC 132/23 + LC 214/25). 2025.
TAGLIARI, Rafael Zanardo. Regras de transição no direito tributário brasileiro. São Paulo: IBDT, 2025. (Série Doutrina Tributária, v. 65).
*Membro CTAT/CNM. Advogado, mestre em Direito. Doutorando UFMG/Unimontes. Endereço: http://lattes.cnpq.br/4612033717949017 – www.linkedin.com/in/zereis
José Reis Nogueira de Barros
