Maria Lucia Mendes Faial*
Os Municípios estão sempre buscando formas de incrementar sua receita, a fim de fazer face a todas as demandas que lhe são impostas. Ainda assim, há um tributo criado na Constituição Federal em 1934 e vigente na Constituição Federal de 1988, de competência comum aos entes da federação, que apenas menos de 40% dos municípios arrecada – a Contribuição de Melhoria.
Trata-se de um tributo previsto no artigo 145, inciso III da Carta Magna, cujo fato gerador é a valorização imobiliária decorrente de uma obra pública. Como a capacidade tributária é imprescritível, o município pode, a qualquer tempo, elaborar lei instituindo a cobrança desse tributo.
A Contribuição de Melhoria é considerada como o tributo que melhor representa a justiça fiscal – afinal, ele é devido pelos proprietários de imóveis valorizados por obras públicas. Dessa forma, nada mais justo que eles contribuam com o valor despendido na execução das obras. É manifestação da primazia do interesse público sobre o privado.
Ela se encontra disciplinada nos artigos 81 e 82 do Código Tributário Nacional, mas depende da edição de lei municipal. Muitos foram os municípios que viram seus lançamentos serem anulados nos tribunais, devido à vícios ou inconstitucionalidade de seus dispositivos legais. Em 2001, foi confirmada no Estatuto das Cidades, Lei Federal nº 10257, como instrumento para garantir a função redistributiva da política urbana, sendo uma ferramenta para gestão social da valorização da terra.
Para que essa exação seja procedente, é preciso que sejam claramente definidos: o fato gerador; qual o tipo de obra e qual o seu custo; qual o sujeito passivo; valor dos imóveis antes da obra e após seu término (para determinar a valorização). Segundo a jurisprudência dominante do Superior Tribunal de Justiça, a base de cálculo desse tributo deve ser a valorização efetiva do imóvel, e não o custo da obra. Já há vários anos as decisões têm sido favoráveis aos contribuintes, como no AResp 1624369/RS e no REsp 1943855SC2021-018328-9 ambas do Ministro Francisco Falcão. É obrigação do ente público comprovar essa valorização para justificar a cobrança – a valorização presumida não é suficiente para justificar a exigência do tributo, sendo necessário demonstrar a valorização real e individual que a obra trouxe ao imóvel. E isso só é possível se o valor de cada imóvel antes da obra esteja claramente identificado. Além disso, deve apontar de forma inequívoca quais imóveis serão afetados pela obra em questão – e claro, desde que a obra seja realizada pelo município.
Restrito ao custo total da obra, para que não haja enriquecimento sem causa, o valor a ser cobrado ainda deve respeitar o limite individual (do incremento ao patrimônio) – o que for menor. Em geral, o quantum calculado é dividido em diversas parcelas (até 120). O valor anual a ser recolhido pelo proprietário não pode representar mais de 3% do novo valor tomado como base de cálculo do IPTU, após a valorização do imóvel. Este valor não é considerado caso o pagamento seja feito à vista.
Atualmente, o STF tem decidido no sentido da necessidade de o município editar uma lei específica para cada obra, publicada antes mesmo do seu início, podendo o edital com os detalhes dos cálculos e dos valores individuais ser publicado após sua conclusão – uma busca pela transparência e publicidade, princípios basilares do Direito Administrativo, assim como respeitando os princípios da legalidade e anterioridade, permitindo que os contribuintes possam organizar seus orçamentos. Assim decidiram os Ministros Luiz Fux, em 06/05/2022, no ARE 137995 (Município de Schroeder–SC) , Gilmar Mendes, em 05/04/2028 no ARE 1108316 (Município de Londrina-PR) e Edson Fachin, em 17/12/2024 no ARE 1526683 (Município de Ponta Grossa-PR).
O estudo realizado pela Secretaria Nacional de Desenvolvimento Regional e Urbano, do Ministério das Cidades, publicado no Volume 5 dos Cadernos Técnicos da Regulamentação e Implementação de Instrumentos do Estatuto da Cidade, demonstrou que os municípios de menor população urbana têm obtido melhores resultados na arrecadação desse tributo, representando uma importante fonte de receita.
Dessa forma, é de suma importância que as Administrações Tributárias se aparelhem com recursos humanos e tecnológicos para viabilizar as avaliações imobiliárias, os cálculos dos custos e da valorização patrimonial, além da elaboração de uma lei específica, contemplando todos os requisitos indispensáveis a apuração do montante a ser cobrado de cada proprietário beneficiado. Considerando, ainda, que nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a omissão pode ser considerada negligência no trato da receita pública municipal.
Referências Bibliográficas:
Estatuto da Cidade, desafios e instrumentos . São Paulo, Instituto Pólis, 2004;
Cadernos Técnicos da Regulamentação e Implementação de Instrumentos do Estatuto da Cidade, volume 5, Brasília, 2019.
BRASIL. Decreto 195/67, de 24 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a cobrança da Contribuição de Melhoria. D.O.U. de 25.2.1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decretolei/del0195.htm. Acesso em: 23/06/2025
BRASIL. Lei Complementar 101/00, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. DOU de 5.5.2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: 24/06/2025
BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. DOU de 27.10.1966 e retificado em 31.10.1966. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm. Acesso em:23/06/2025
BRASIL. Decreto 195/67, de 24 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a cobrança da Contribuição de Melhoria. D.O.U. de 25.2.1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decretolei/del0195.htm. Acesso em: 24/06/2025
Superior Tribunal de Justiça. BRASIL. Embargos de Declaração no Agravo Interno no agravo em recurso especial 2019/0347704-5, RS. Ementa: PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. PAVIMENTAÇÃO DE VIA PÚBLICA. VALOR DO TRIBUTO. FUNDAMENTO NÃO IMPUGNADO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS N. 283 E 284 DO STF. ALEGAÇÃO DE VÍCIOS NO ACÓRDÃO EMBARGADO. INEXISTÊNCIA. Relator Ministro Francisco Falcão, T2 – Segunda Turma, Data do Julgamento 29/11/2021, Data da Publicação/Fonte DJe 01/12/2021.
Superior Tribunal de Justiça. BRASIL. REsp 1943855- 2021-018328-9, SC. Ementa: PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIAS. PROLONGAMENTO DE AVENIDA. LANÇAMENTO. ANULAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. MATÉRIA SUBMETIDA AO RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS A ORIGEM. Relator Ministro Francisco Falcão, T2 – Segunda Turma, Data do Julgamento 09/11/2021. Data da Publicação/Fonte DJe 11/11/2021.
Supremo Tribunal Federal. ARE 1379995 / SC – SANTA CATARINA. Reclamante: Município de Schroeder. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. Ementa: TRIBUTÁRIO. DÍVIDA ATIVA. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. EXECUÇÃO FISCAL. REALIZAÇÃO DE OBRA DE PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA ONDE ESTÁ LOCALIZADO O IMÓVEL DE PROPRIEDADE DO CONTRIBUINTE EXECUTADO. VEREDICTO QUE ACOLHEU A EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE, EXTINGUINDO A EXECUCIONAL. INSURGÊNCIA DO MUNICÍPIO DE SCHROEDER. ALEGAÇÃO DE QUE A COBRANÇA DO TRIBUTO É PLENAMENTE EXIGÍVEL, PORQUANTO O CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL EM QUE SE FUNDA PREENCHE OS REQUISITOS LEGAIS. TESE INSUBSISTENTE. INEXISTÊNCIA DE LEI ESPECÍFICA, O QUE AFRONTA O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. FATO GERADOR CONSUBSTANCIADO NA VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL, TAMPOUCO DEMONSTRADO. INEXIGIBILIDADE EVIDENCIADA. PRECEDENTES. Relator(a): Ministro Presidente. Decisão proferida pelo(a): Ministro Luiz Fux. Julgamento: 05/05/2022, Publicação: 06/05/2022.
Supremo Tribunal Federal (STF).RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO ARE 1108316, PR , RECTE.(S): MUNICÍPIO DE LONDRINA . Ementa: CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA . PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO AFASTADA. LANÇAMENTO. INEXISTINDO NOTIFICAÇÃO DO CONTRIBUINTE NOS AUTOS, PRESUME-SE QUE O INÍCIO DO PRAZO SE DEU NO DIA DO VENCIMENTO DO TRIBUTO REFORMADA. 82 DO CTN. EDITAL QUE NÃO BASEIA A CORANÇA DA CONTRIBUIÇÃO NA EFETIVA VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL DECORRENTE DA OBRA PÚBLICA, MAS APENAS NO VALOR TOTAL DA OBRA. Relator Ministro Gilmar Mendes, Julgamento:22/03/2018,.Publicação: 05/04/2018
Supremo Tribunal Federal (STF), RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO ARE1526683/PR. Ementa: “DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA DECORRENTE DE OBRA PÚBLICA. FATO GERADOR: QUANTUM DA VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. Relator Ministro Edson Fachin, Julgamento: 13/12/2024 Publicação: 17/12/2024
*Inspetora Fiscal de Rendas de Guarulhos-SP, Bacharel em Ciências Jurídicas, Especialista em Gestão Pública Municipal – UFF e Direito Público Municipal- EMD. Experiência: Coordenação da equipe da DIPAM por 15 anos; Chefia da Divisão de Tributos Imobiliários; Assessoria da chefia de Divisão de Rendas Mobiliárias e da Diretoria da Receita Imobiliária; membro da Junta de Recursos Fiscais, do Núcleo de Indicadores Econômicos e do Grupo Executivo de Incentivos Fiscais; membro do CTAT – Conselho Técnico de Administração Tributária – CNM, sendo Coordenadora Adjunta do GT3- Repartição de Receitas e membro do GT1- Tributação Imobiliária
Maria Lucia Mendes Faial
