*Rogerio Sobral
1. Introdução
A trajetória do Estado brasileiro sempre encontrou, na Administração Tributária, um de seus eixos mais discretos e, ao mesmo tempo, mais determinantes para a concretização do interesse público. É nesse campo que se localiza a engrenagem silenciosa que sustenta a atuação estatal: a capacidade de converter fatos geradores em receita pública e esta, por sua vez, em políticas públicas e ações concretas de governo. No âmbito municipal, essa realidade revela-se ainda mais sensível, pois a solidez financeira das Administrações locais depende diretamente do adequado funcionamento da fiscalização tributária, atividade que materializa, no plano fiscal, a própria autonomia municipal.
Ciente dessa centralidade, o constituinte originário conferiu tratamento singular à Administração Tributária. O art. 37, inc. XXII, da Constituição Federal dispõe que as Administrações Tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios devem atuar de forma integrada, com recursos prioritários, sendo expressamente reconhecidas como atividades essenciais ao funcionamento do Estado.
Não obstante essa moldura constitucional inequívoca, constata-se que parcela significativa dos Municípios brasileiros ainda se afasta desses parâmetros ao estruturar a carreira fiscal tributária, especialmente no tocante à política remuneratória. A realidade evidenciada pelos Tribunais de Contas revela, de forma reiterada, a existência de vencimentos defasados, a ausência de planos de carreira devidamente estruturados – inclusive com previsão de instrumentos de produtividade fiscal – e profundas discrepâncias entre o modelo constitucionalmente exigido e aquele efetivamente implementado pelas Administrações locais. Em não raras situações, cargos em comissão, desprovidos de essencialidade institucional, percebem remuneração superior à dos servidores efetivos responsáveis pelo lançamento, fiscalização e cobrança dos tributos municipais.
Diante desse cenário, a conjugação entre os comandos constitucionais e os entendimentos consolidados das Cortes de Contas aponta para a necessidade de construção de balizadores objetivos, com potencial de aplicação nacional, aptos a harmonizar a autonomia municipal com as exigências constitucionais que regem a Administração Tributária.
Cumpre ressaltar que a autonomia municipal, embora constitua pilar da organização federativa, não se reveste de caráter absoluto. Trata-se de liberdade normativamente condicionada, exercida nos limites da própria Constituição Federal. O Município detém competência para legislar sobre assuntos de interesse local e para estruturar sua Administração, desde que respeitados os princípios e normas constitucionais que reconhecem a Administração Tributária como função essencial do Estado, dotada de estrutura técnica adequada e de padrões remuneratórios compatíveis com sua relevância institucional. Assim, longe de afrontar a autonomia municipal, a observância desses mandamentos a reforça, conferindo-lhe legitimidade e efetividade no âmbito do pacto federativo.
2. Da Administração Tributária municipal como função constitucionalmente estruturada: parâmetros extraídos da Constituição Federal e do controle externo
A análise da realidade administrativa municipal, a partir de decisões, relatórios técnicos e manifestações dos Tribunais de Contas, permite identificar um fio condutor comum, ainda que não formalizado em norma escrita. Trata-se de um corpo consistente de entendimentos que, embora emanado de diferentes órgãos de controle, converge para uma mesma compreensão constitucional no que se refere à estruturação e à remuneração dos fiscais e auditores tributários municipais.
Do exame dos documentos analisados emergem três eixos centrais aptos a orientar a construção de um parâmetro nacional de remuneração, capaz de respeitar, simultaneamente, a autonomia municipal e os limites impostos pela Constituição Federal.
2.1 Da natureza institucional da Administração Tributária municipal: atribuições, complexidade e impactos na autonomia financeira do Município
A fiscalização tributária municipal não se limita à aplicação mecânica da legislação fiscal. Envolve controle de legalidade, análise de operações econômicas, identificação de práticas evasivas, acompanhamento de indicadores de arrecadação e interpretação de fenômenos econômicos que impactam diretamente a receita pública. Trata-se de atividade que exige formação técnica sólida, elevada capacidade analítica, discernimento jurídico e permanente atualização profissional.
Esse grau de complexidade é expressamente reconhecido pelos Tribunais de Contas. O Ministério Público de Contas do Estado do Paraná, ao analisar a carreira fiscal tributária municipal no âmbito do Processo 436100/2024, afirmou que, a exemplo dos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Auditor-Fiscal de Tributos Estaduais, trata-se de carreira de Estado, dotada de finalidades e atribuições precípuas. Posteriormente, no Processo 322547/2024, o Tribunal de Contas do Paraná reafirmou, por meio do Acórdão 1687/2024, a incompatibilidade entre baixos níveis remuneratórios e as exigências técnicas, de escolaridade e de responsabilidade inerentes ao cargo de Fiscal de Tributos, entendimento que resultou no encerramento do feito após a regularização da pendência, conforme consignado no Acórdão 1530/2025.
Esse reconhecimento também se verifica em outros Tribunais. O Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, por meio da Resolução 987/2013, estabeleceu que a Administração Tributária deve ser integrada por servidores efetivos, organizados em carreira, com atuação exclusiva e habilitação compatível com a natureza das atribuições. No mesmo sentido, o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, no Processo 217.164-5/2020, determinou a estruturação do plano de carreira dos fiscais de tributos em consonância com a essencialidade constitucional da função, inclusive com a adoção de gratificação por produtividade vinculada ao desempenho arrecadatório.
Registre-se que não há, nos documentos analisados, qualquer indicação de efeitos negativos decorrentes da adoção de instrumentos de produtividade fiscal. Ao contrário, tais mecanismos são compreendidos como compatíveis com a autonomia financeira municipal, na medida em que vinculam a remuneração variável à efetiva constituição do crédito tributário.
O Ministério Público de Contas do Estado do Espírito Santo aprofunda essa compreensão ao destacar que a adequada remuneração, em consonância com o art. 37, inc. XXII, da Constituição Federal, atua como fator de desestímulo ao desvio de função e como incentivo à permanência de profissionais qualificados na carreira fiscal.
Em síntese, ainda que o texto constitucional, por si só, já fosse suficiente, as manifestações das Cortes de Contas tornam inequívoca a essencialidade da carreira fiscal tributária municipal. Reconhecer essa condição não constitui opção política discricionária, mas pressuposto necessário ao cumprimento do dever estatal de arrecadar e gerir recursos públicos.
2.2 Dos parâmetros constitucionais que condicionam a autonomia municipal na estruturação da Administração Tributária
No exame dos parâmetros constitucionais, merece especial destaque o trabalho desenvolvido pelo Ministério Público de Contas do Estado do Paraná em seu Relatório de Análise Técnica – Administração Tributária dos Municípios – Servidores, cadernos 1 e 2, que apresenta diagnóstico detalhado da realidade das Administrações Tributárias municipais no Estado.
Ao tratar da política remuneratória dos fiscais e auditores tributários, o estudo afirma expressamente que a remuneração desses cargos constitui fator relevante da gestão tributária municipal, funcionando como elemento central de atração e retenção de profissionais com elevada qualificação técnica. Aponta, contudo, a ausência de critérios técnicos consistentes na definição das faixas salariais, frequentemente dissociadas não apenas da média da Administração Pública, mas da própria essencialidade constitucional da função.
A análise evidencia que a valorização da carreira fiscal não se consolidou, na maioria dos Municípios, como política estratégica, resultando em remunerações que não acompanham sequer os padrões médios da Administração Pública local. O relatório demonstra, ainda, profundas disparidades quando comparados os vencimentos dos fiscais tributários com os de secretários municipais e procuradores municipais, diferenças que se acentuam conforme o porte populacional do Município.
Esses dados não conduzem à defesa de equiparação ou vinculação remuneratória entre carreiras distintas, mas evidenciam que a essencialidade constitucional da função tributária não pode ser ignorada no momento da fixação de sua remuneração, sob pena de afronta direta à Constituição Federal.
Nesse ponto, incide de forma direta o conjunto de princípios constitucionais que regem a Administração Pública. A Administração Tributária municipal, enquanto núcleo técnico responsável pela arrecadação, fiscalização e aplicação da legislação tributária, submete-se de modo imediato aos princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade, motivação, interesse público e eficiência, previstos no art. 111 da Constituição Federal. Tais princípios não se exaurem em comandos abstratos, exigindo concretização por meio de estruturas administrativas adequadas, profissionais qualificados e políticas públicas coerentes com a complexidade das funções exercidas. A organização da carreira fiscal, inclusive sob o prisma remuneratório, constitui instrumento essencial para a efetivação desses princípios, na medida em que a eficiência e a moralidade administrativas pressupõem servidores tecnicamente capacitados, valorizados e protegidos contra pressões indevidas.
A dimensão remuneratória da carreira fiscal relaciona-se, ainda, aos princípios da razoabilidade e da finalidade. A fixação de vencimentos manifestamente incompatíveis com as atribuições técnicas, o grau de responsabilidade funcional e a relevância institucional da Administração Tributária compromete a finalidade pública da norma e fragiliza a capacidade do Município de cumprir suas competências constitucionais. A desvalorização remuneratória, longe de representar economia legítima, tende a produzir efeitos adversos, como evasão de quadros qualificados, enfraquecimento da fiscalização e redução da eficiência arrecadatória, em evidente contradição com o interesse público primário. Nesse contexto, merece destaque o trabalho do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo que, no Relatório de Alerta de outubro de 2025, registrou que, dos 644 Municípios paulistas, 293 prefeituras estão com arrecadação abaixo do esperado para o período.
Por sua vez, o art. 144 da Constituição Federal reafirma a autonomia política, legislativa, administrativa e financeira dos Municípios, assegurando-lhes o poder de auto-organização por meio de sua Lei Orgânica. Tal autonomia, contudo, deve ser exercida em conformidade com os princípios constitucionais estabelecidos na Constituição Federal. A liberdade municipal para estruturar sua Administração Tributária e fixar a remuneração de seus servidores encontra limites nos princípios da eficiência, da moralidade e da finalidade administrativa, não podendo ser invocada para legitimar modelos institucionais que esvaziem a função tributária ou releguem a carreira fiscal a posição secundária.
3. Conclusão
A leitura integrada dos documentos analisados revela a existência de um consistente corpo de compreensão institucional acerca da carreira fiscal tributária municipal. Desse conjunto, extraem-se fundamentos objetivos para a construção de um parâmetro nacional de remuneração: a necessidade de que os vencimentos reflitam o peso técnico, jurídico e econômico da atividade fiscal; a impossibilidade de que cargos em comissão superem, em remuneração, a carreira fiscal; e a exigência de planos de carreira estruturados, com progressões, critérios de desempenho e instrumentos de produtividade compatíveis com a complexidade da função.
A Constituição Federal já estabelece, de forma inequívoca, que a carreira fiscal tributária deve possuir remuneração compatível com sua essencialidade e responsabilidade. As orientações dos Tribunais de Contas apenas densificam esse comando, oferecendo balizas técnico-jurídicas consistentes para sua concretização no plano municipal.
A autonomia municipal delineia, com liberdade, a conformação de seu quadro remuneratório, no qual se inserem todos os cargos e funções, inclusive os de natureza política. Nesse mesmo desenho institucional, a carreira fiscal tributária deve necessariamente ser integrada, porém em posição diferenciada e elevada, uma vez que a Constituição Federal lhe atribui estatura singular ao reconhecê-la como função essencial ao Estado. Não se cuida de exceção ao regime municipal de vencimentos, mas de sua ordenação interna, de modo que a Administração Tributária não ocupe lugar ordinário, e sim patamar compatível com a relevância constitucional de suas atribuições.
Nesse exercício de autonomia constitucional – agora orientado pela posição elevada que a carreira fiscal tributária deve ocupar no interior do quadro remuneratório municipal – a Administração Pública municipal não apenas detém competência, mas exerce verdadeiro poder-dever constitucional ao estruturar a remuneração da carreira fiscal tributária em patamar compatível com sua essencialidade constitucional. Tal atuação deve observar, de forma rigorosa, os princípios da eficiência, da moralidade e da finalidade administrativa, pois não se trata de opção política contingente, mas da necessária adequação da estrutura remuneratória municipal à essencialidade constitucional da Administração Tributária. Essa conformação interna constitui pressuposto indispensável para a consolidação de um sistema tributário municipal forte, eficiente e efetivamente comprometido com a realização do interesse público.
4. Referências
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PARANÁ. Tribunal de Contas do Estado do Paraná. Documento técnico disponibilizado no sistema Via Juris. Curitiba, PR: TCE-PR, 2025. Disponível em: https://viajuris.tce.pr.gov.br/Arquivos/2025/6/000198203.pdf. Acesso em: 18 dez. 2025.
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SÃO PAULO. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Municípios paulistas apresentam desequilíbrio nas contas, aponta TCE-SP. São Paulo, SP: TCE-SP, 2025. Disponível em: https://www.tce.sp.gov.br/6524-607-municipios-paulistas-apresentam-desequilibrio-contas-aponta-tcesp. Acesso em: 18 dez. 2025.
***Rogério Sobral de Oliveira. Fiscal Tributário do Município de Tatuí–SP desde 2009. Bacharel em direito, Pós-graduado em Direito Público e em Direito Tributário. Atuou como Integrante do GT01 – Normas Gerais do Pré-Comitê Gestor do IBS. Coordenador Adjunto do GT13 – Acompanhamento e Estudos Legislativos, Normativos e Jurisprudenciais do CTAT/CNM.
Rogério Sobral
