Vanderlei Piala Moskviak*
A promulgação da Emenda Constitucional (EC) 132, em dezembro de 2023, assinala o início da mais profunda transformação no Sistema Tributário Nacional desde a redemocratização de 1988.
No centro desta metamorfose jurídica e econômica encontra-se a substituição do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), de competência estritamente municipal, pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de gestão compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios.
Esse movimento não representa apenas uma simplificação burocrática ou uma alteração de nomenclatura tributária; ele fundamenta a transição para um novo federalismo fiscal no Brasil, caracterizado pela migração da soberania tributária individual para um modelo de cooperação federativa obrigatória e centralizada. A reconfiguração dos poderes municipais, nesse contexto, é multidimensional, afetando desde a capacidade legislativa local até a autonomia administrativa e a sustentabilidade financeira das prefeituras a longo prazo.
O sistema tributário anterior, ancorado na tributação na origem e na fragmentação de competências, permitiu que os Municípios brasileiros se transformassem em centros autônomos de política fiscal, muitas vezes utilizando o ISS como instrumento de atração de empresas em detrimento de seus vizinhos, fenômeno conhecido como guerra fiscal.
A nova arquitetura constitucional, inspirada nas melhores práticas internacionais de Imposto sobre Valor Agregado (IVA), busca neutralizar essas distorções ao adotar o princípio do destino, que define que a arrecadação pertence ao Ente onde ocorre o consumo final, e não onde o prestador está sediado.
Essa mudança de paradigma exige que a Administração Tributária municipal abandone sua postura autárquica e integre-se a estruturas nacionais de governança, notadamente o Comitê Gestor do IBS (CGIBS), que passa a ser o novo locus institucional do poder fiscal subnacional.
A gênese do novo federalismo fiscal e a crise do modelo centrípeto
Para compreender a magnitude da Reforma Tributária, é necessário analisar o histórico de construção do federalismo fiscal brasileiro. A Constituição Federal de 1988 restabeleceu a Federação e refundou o federalismo cooperativo, conferindo aos Municípios o status de Entes federados autônomos, dotados de autogoverno e autoadministração.
Contudo, essa autonomia foi acompanhada por uma distribuição de receitas que frequentemente privilegiava a União, deixando Estados e Municípios dependentes de transferências constitucionais, como o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e o Fundo de Participação dos Estados (FPE). O ISS surgiu como a principal ferramenta de receita própria para os grandes centros urbanos, tornando-se o pilar da independência financeira municipal.
A complexidade do sistema vigente até a Reforma, com regimes próprios de ISS em mais de 5.500 Municípios e regulamentações variadas, gerava insegurança jurídica, alta litigiosidade e um “Custo Brasil” que entravava o crescimento sustentável.
A Emenda Constitucional (EC) 132/2023 surge como um corretivo para esse modelo, buscando alinhar o país à era da Administração Tributária 3.0, baseada em transparência, simplicidade e tecnologia preditiva. O novo federalismo fiscal que emerge desse processo é caracterizado por um equilíbrio entre a autonomia política local e a padronização normativa nacional, necessária para a eficiência de um IVA moderno.
Comparativo estrutural entre o modelo extinto e o novo sistema
A transição do ISS para o IBS altera a natureza jurídica da competência tributária municipal. No modelo do ISSQN, as prefeituras gozavam de autonomia plena para definir alíquotas (dentro do intervalo de 2% a 5% estabelecido pela Lei Complementar (LC) 116/2003), fiscalizar contribuintes e julgar disputas administrativas.
No IBS, a competência torna-se compartilhada e vinculada à “Regra do Espelhamento”, que exige identidade total de fatos geradores, bases de cálculo e regimes específicos com a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) federal.
Logo abaixo trazemos um comparativo entre os modelos do ISS, que terá sua extinção gradual entre 2029 e 2032, até sua extinção definitiva em 2033, o qual dará lugar ao IBS, que tem seu gradual início com as alíquotas teste em 2026 e entrada em vigor definitiva em 2033:
| Atributo | ISS (modelo extinto) | IBS (novo sistema) | Implicação para o Município |
| Competência | Municipal exclusiva | Compartilhada (Estados/Municípios) | Perda de autonomia legislativa isolada |
| Base de incidência | Serviços (lista da LC 116/2003) | Ampla (bens, serviços e direitos) | Expansão da base tributável local |
| Local de arrecadação | Origem (sede do prestador) | Destino (local do consumo) | Fim da guerra fiscal entre cidades |
| Gestão e fiscalização | Secretaria de Fazenda local | Comitê Gestor e Fisco Coordenado | Necessidade de integração tecnológica |
| Julgamento de litígios | Conselhos Municipais | Instância nacional do CGIBS | Uniformização da jurisprudência |
| Alíquotas | Fixas (2% a 5%) | Alíquota de referência (ajustável) | Foco na neutralidade da carga |
Fonte: Adaptado pelo autor.
A migração para o princípio do destino é o fator que mais impacta a geografia da riqueza tributária. Cidades que hoje são polos de prestação de serviços – centros financeiros, distritos tecnológicos e sedes corporativas – deixarão de reter o imposto gerado por serviços consumidos em outras partes do país.
Por outro lado, Municípios predominantemente consumidores, muitas vezes carentes de infraestrutura básica, passarão a receber o imposto pago por seus cidadãos em transações de e-commerce, streaming e serviços remotos. Esse rearranjo promove justiça fiscal, mas impõe desafios severos de planejamento para os atuais “vencedores” do modelo de origem.
O Comitê Gestor do IBS como novo epicentro da governança federativa
A estruturação do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CGIBS) representa a institucionalização do novo federalismo cooperativo. Regulamentado pelo Projeto de Lei Complementar (PLP) 108/2024 (sancionado como LC 227/2026), o Comitê Gestor assume funções que eram anteriormente pulverizadas entre as Administrações Tributárias municipais e estaduais.
O CGIBS é definido como uma entidade pública sob regime especial, dotada de independência orçamentária, técnica e financeira, sem vinculação a nenhum outro órgão público.
A governança do CGIBS foi desenhada para garantir que Estados e Municípios participem em pé de igualdade, evitando a hegemonia de uma esfera sobre a outra. O Conselho Superior, órgão máximo de deliberação, é composto por 54 membros, sendo 27 representantes dos Estados e do Distrito Federal e 27 representantes dos Municípios.
A representatividade municipal no conselho é fruto de um acordo histórico entre as principais entidades de classe, visando contemplar as diferenças entre capitais e pequenos Municípios, estando assim definido:
- representação populacional (13 assentos): vagas vinculadas à atuação da Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos (FNP), que representa capitais e cidades grandes e médias, detentoras de 63% da população e 72% do PIB nacional;
- representação territorial (14 assentos): vagas vinculadas à Confederação Nacional de Municípios (CNM), focadas na maioria numérica dos Municípios brasileiros, independentemente do tamanho populacional.
Esse arranjo impede que as 400 maiores cidades, que concentram a maior parte da força econômica, decidam isoladamente em detrimento das mais de 5.100 cidades menores, e vice-versa.
O processo eleitoral ocorre de forma eletrônica, sendo que cada prefeito(a) tem direito a um voto para a chapa de 14 representantes, e os votos são ponderados pela população para a chapa de 13 representantes.
As deliberações do conselho exigem quóruns que forçam o consenso interfederativo, sendo que nenhuma decisão é válida sem a aprovação conjunta de Estados e Municípios.
O CGIBS assume competências administrativas exclusivas que redefinem o exercício do poder fiscal municipal:
- edição de regulamento único: a interpretação e aplicação da legislação do IBS serão uniformizadas nacionalmente. Isso encerra a era das interpretações divergentes sobre o que constitui determinado serviço ou como deve ser calculada a base de cálculo;
- arrecadação centralizada e distribuição automática: o comitê arrecada o imposto e o distribui aos Entes federativos seguindo regras estritas. O uso de tecnologias como o split payment permite que a parcela devida ao Município seja depositada quase em tempo real;
- gestão do contencioso administrativo: as disputas tributárias deixam de ser julgadas por órgãos municipais isolados. O CGIBS terá sua própria estrutura de julgamento, visando criar uma jurisprudência harmônica para o IBS em todo o Brasil;
- fiscalização coordenada: embora os auditores municipais mantenham sua autoridade, a fiscalização deve ser planejada e executada de forma integrada entre União, Estados e Municípios, proibindo-se a fiscalização segregada por atividade econômica ou porte do contribuinte.
Embora alguns críticos argumentem que o CGIBS possui “muito poder e pouco controle”, a estrutura é defendida como a única via possível para garantir a neutralidade e a simplicidade de um sistema de base ampla e titularidade compartilhada.14 A autonomia municipal sobre o IBS, portanto, deixa de ser legislativa e passa a ser de gestão colaborativa, em que a prefeitura atua como parte de um conselho nacional.
Cronograma e fases da transição: do ISS ao IBS integral
A transição para o novo modelo foi desenhada para durar oito anos (2026-2033), buscando evitar choques bruscos na arrecadação e permitir que prefeituras e empresas adaptem seus processos tecnológicos e orçamentários.
O ano de 2026 é considerado o “ano de calibragem”. Nele, o IBS começará a ser cobrado nacionalmente a uma alíquota simbólica de 0,1%, enquanto a CBS federal terá alíquota de 0,9%.
O montante arrecadado será compensado com os valores devidos de PIS e Cofins.20 Durante esse período, não haverá aplicação imediata de penalidades para falhas no cumprimento de obrigações acessórias, desde que os contribuintes participem do processo educativo de emissão das novas notas fiscais com destaque para o IBS/CBS.
A partir de 2027, as alíquotas do PIS e da Cofins são zeradas, marcando a entrada plena da CBS federal e do Imposto Seletivo. Contudo, o ISS municipal e o ICMS estadual só começarão sua “morte lenta” em 2029.
Logo abaixo está a tabela resumida dos períodos de testes e transição, bem como alíquotas utilizadas, alíquotas reduzidas e o marco legal de cada item.
| Período | Alíquota do IBS (em relação à arrecadação de referência) | Redução das alíquotas de ICMS e ISS | Marco legal |
| 2026 | 0,1% (teste) | 0% (vigência plena do ISS) | Início dos testes nacionais |
| 2027-2028 | 0,1% (teste) | 0% (vigência plena do ISS) | Fim do PIS/Cofins; início da CBS |
| 2029 | 10% do IBS total | Redução de 10% nas alíquotas atuais | Início da transição federativa |
| 2030 | 20% do IBS total | Redução de 20% nas alíquotas atuais | Progressão do aumento do IBS |
| 2031 | 30% do IBS total | Redução de 30% nas alíquotas atuais | Aprofundamento da transição |
| 2032 | 40% do IBS total | Redução de 40% nas alíquotas atuais | Último ano de coexistência |
| 2033 | 100% (integral) | Extinção total | Implementação total do novo modelo |
Fonte: Adaptado pelo autor.
A etapa final ocorre em 2033, quando o ISS é definitivamente extinto da ordem jurídica brasileira e o IBS assume integralmente o papel de tributo sobre o consumo de bens e serviços.
Durante esse intervalo, o Senado Federal fixará anualmente alíquotas de referência para Estados e Municípios, visando manter a carga tributária neutra e compensar perdas de arrecadação.
Sustentabilidade fiscal: o mecanismo do seguro-receita e a transição de 50 anos
Uma das premissas fundamentais da Reforma Tributária é que a mudança para a tributação no destino não provoque falências fiscais imediatas nos Entes subnacionais. Para isso, a EC 132/2023 instituiu um período de transição federativa extremamente longo, que se estende por 50 anos (até 2077, com impactos residuais até 2097).
A sustentabilidade dos Municípios durante a transição repousa sobre o cálculo da “Receita Média de Referência”. O texto aprovado define dois momentos distintos de referência, essenciais para o cálculo da gestão financeira municipal:
- fixação da alíquota de referência (2024-2026): a média da receita em relação ao PIB nesses três anos servirá de base para o Senado Federal fixar as alíquotas necessárias para manter o nível de arrecadação atual dos Municípios como um todo;
- distribuição da receita retida (2019-2026): para fins da transição do princípio da origem para o destino, a distribuição de parte da arrecadação será proporcional à receita média apurada no período entre 2019 e 2026.
O “seguro-receita” é a garantia de que os Municípios que sofrerem queda de arrecadação devido à nova lógica do destino serão compensados com recursos retidos do próprio sistema. Estudos indicam que a calibração desses mecanismos de equalização é mais crítica para a preservação do equilíbrio federativo do que as alíquotas nominais do IBS.25
Impactos regionais e perfil dos Municípios
Simulações apontam que Municípios de porte médio e aqueles localizados nas regiões Norte e Nordeste podem enfrentar desafios significativos se não houver uma calibração precisa do Fundo de Compensação.
No entanto, para a vasta maioria das pequenas cidades, a Reforma Tributária é vista como uma oportunidade histórica de aumentar a receita, uma vez que passarão a receber tributos sobre o consumo realizado por seus cidadãos que hoje “fogem” para as metrópoles.
Exemplos de projeções de crescimento real da receita após 20 anos de IBS (em comparação com o modelo atual de ISS/ICMS), realizados pela CNM, demonstram um viés positivo para Municípios menores em Estados como Acre e Alagoas.
| UF | Município | Receita Atual (ISS/ICMS) | Receita após 20 anos de IBS | Taxa Média de Crescimento |
| AC | Acrelândia | R$ 6.159.225 | R$ 15.255.461 | 4,6% |
| AC | Rio Branco | R$ 287.591.508 | R$ 484.844.328 | 2,6% |
| AL | Água Branca | R$ 4.729.329 | R$ 15.793.653 | 6,2% |
| AL | Arapiraca | R$ 96.481.435 | R$ 215.679.114 | 4,1% |
Fonte: Adaptado pelo autor, disponível no site da CNM.
Esses dados sugerem que, embora as capitais continuem a crescer, o ritmo de expansão da receita tributária será mais acelerado nas cidades menores e periféricas, promovendo uma desconcentração de recursos no território nacional.
A reconfiguração da autonomia legislativa e o poder de alíquotas
O debate sobre a inconstitucionalidade da Reforma Tributária frequentemente foca na suposta violação da cláusula pétrea da forma federativa de Estado devido à perda da competência sobre o ISS.
Todavia, a jurisprudência e a doutrina majoritária indicam que a autonomia financeira não exige necessariamente a gestão de um tributo exclusivo, mas sim a garantia de recursos suficientes e o poder de influenciar a carga tributária.
No novo modelo, a autonomia municipal manifesta-se através do poder de fixar a própria alíquota do IBS por lei ordinária local. Se o Senado Federal definir uma alíquota de referência de, por exemplo, 10% para o IBS municipal, uma prefeitura poderá optar por fixar sua alíquota em 11% para financiar um projeto específico de saúde ou educação, ou em 9% para buscar maior competitividade no consumo local.
A grande diferença é que essa variação incidirá sobre todos os bens e serviços consumidos no Município, sem a possibilidade de conceder benefícios fiscais seletivos para empresas específicas.
A cota-parte municipal e os novos critérios de repartição
O IBS estadual também possui uma parcela destinada aos Municípios (cota-parte), que passará por uma mudança radical em seus critérios de distribuição, abandonando o antigo Valor Adicionado Fiscal (VAF) – que privilegiava Municípios industriais – em favor de indicadores sociais e populacionais.
Abaixo temos a tabela resumida dos percentuais de quota parte de cada Ente.
| Critério de distribuição | Percentual da Cota-Parte do IBS estadual | Objetivo do legislador |
| Proporção da população | 80% | Alinhamento com a demanda por serviços públicos |
| Indicadores de aprendizagem | 10% | Estímulo à melhoria da qualidade da educação básica |
| Preservação ambiental | 5% | Incentivo a práticas sustentáveis (ICMS Ecológico) |
| Distribuição igualitária | 5% | Piso mínimo de subsistência para todos os Municípios |
Fonte: Adaptado pelo autor.
A Confederação Nacional de Municípios (CNM) atuou intensamente para que a parcela populacional fosse de 80%, visando corrigir as distorções que o VAF causava ao concentrar recursos em cidades que hospedavam grandes fábricas, mas cujos serviços públicos atendiam cidadãos de toda uma região.
Além disso, a manutenção de critérios educacionais (EC 108/2020) assegura que o IBS continue sendo um indutor de políticas públicas de ensino.
O papel da tecnologia e a fiscalização digital no novo cenário
A espinha dorsal do IBS é a digitalização integral. A Reforma Tributária impõe a migração de um modelo de fiscalização predominantemente presencial e documental para um cenário de auditoria digital e foco na conformidade em tempo real.
A Nota Fiscal de Serviços eletrônica (NFS-e) padrão nacional
Para que o IBS funcione, a fragmentação dos sistemas municipais de faturamento deve acabar. A adoção da NFS-e de padrão nacional já conta com a adesão de mais de 5.400 Municípios.
Essa padronização permite que todos os dados de consumo sejam armazenados no Repositório Nacional de Dados, acessível em tempo real pelo CGIBS e pela Receita Federal.
Para os Municípios, o desafio técnico é a integração de seus sistemas de TI a esse repositório, garantindo que o Município tenha capacidade técnica para auditar os repasses automáticos que recebe.
Split payment e o fim da inadimplência declaratória
O split payment é o mecanismo tecnológico mais disruptivo da Reforma Tributária. Ele permite que, no momento da liquidação financeira de uma transação (via cartão, pix ou transferência bancária), o valor correspondente ao tributo seja segregado automaticamente e destinado ao Comitê Gestor.
Para o gestor municipal, isso significa:
- eliminação do risco de arrecadação: o imposto deixa de depender da declaração mensal e do pagamento voluntário do contribuinte, reduzindo drasticamente a dívida ativa tributária;
- neutralidade nas compras públicas: ao contratar fornecedores, a prefeitura não precisará mais priorizar empresas locais apenas para reter o ISS. Como o IBS retorna integralmente ao Município no destino, a gestão pode focar na melhor proposta técnica e de preço nacional;
- transparência imediata: a prefeitura terá previsibilidade diária de sua arrecadação, permitindo uma gestão de caixa muito mais eficiente do que no modelo de repasses mensais do ISS.
O poder municipal remanescente: IPTU, ITBI e taxas
Embora o debate nacional se concentre no IBS, os Municípios preservam autonomia total sobre outros tributos que, paradoxalmente, ganharão importância estratégica no novo cenário federativo. Com a perda do controle sobre o ISS, a eficiência na gestão do patrimônio e das taxas locais torna-se o novo diferencial competitivo dos prefeitos.
IPTU como ferramenta de justiça fiscal e desenvolvimento
O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) permanece sob gestão municipal exclusiva. A Reforma Tributária trouxe inovações que permitem que o Poder Executivo atualize a base de cálculo do imposto por meio de critérios estabelecidos em lei, o que facilita a manutenção do valor de mercado dos imóveis e a justiça tributária sem a necessidade de constantes embates legislativos para alteração da Planta Genérica de Valores.
A integração do cadastro imobiliário municipal ao novo Cadastro de Imóveis Brasileiros (CIB) aumentará a confiabilidade dos dados e permitirá cruzamentos com a Receita Federal e cartórios, reduzindo a evasão.
ITBI e taxas: a autonomia na ponta da linha
O Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) e as taxas decorrentes do poder de polícia e da prestação de serviços específicos continuam sendo fontes vitais de receita própria.
A Reforma Tributária não altera a capacidade municipal de instituir taxas de iluminação pública (Cosip) ou taxas de coleta de lixo, exigindo apenas que o Legislativo local revise seus códigos tributários para remover exigências acessórias que se tornem incompatíveis com o sistema nacional do IBS.
Desafios de adaptação e capacitação dos quadros técnicos
A reconfiguração dos poderes municipais exige uma profunda transformação no perfil do servidor da área fazendária. O fiscal de tributos municipal, que antes focava em auditorias presenciais em prestadores de serviço locais, passa a ser um analista de dados e um operador de processos administrativos no âmbito do Comitê Gestor, com as seguintes atribuições:
- auditoria de repasses: a principal tarefa será conferir se o consumo ocorrido no território do Município está sendo corretamente identificado pelo sistema nacional e se os repasses automáticos estão em conformidade com as alíquotas fixadas;
- atuação no contencioso nacional: as procuradorias municipais precisarão desenvolver expertise para atuar perante as instâncias de julgamento do CGIBS, defendendo os lançamentos de ofício e a interpretação da legislação que afeta o Ente;
- capacitação em EGC e simulações: a gestão fiscal exigirá o uso de modelos de Equilíbrio Geral Computável (EGC) para projetar os impactos de mudanças de alíquotas na economia local, considerando efeitos diretos e indiretos.
Considerações finais: o futuro da gestão local no novo pacto federativo
A transição do ISS para o IBS e a subsequente reconfiguração dos poderes municipais representam a superação de um modelo de Federação competitiva em prol de um sistema de cooperação técnica e financeira. Embora a autonomia legislativa isolada sobre o setor de serviços seja suprimida, o novo federalismo fiscal oferece em troca um sistema mais robusto, menos propenso à sonegação e com mecanismos de proteção que visam garantir a sustentabilidade de todos os Municípios, independentemente do seu tamanho ou localização geográfica.
A perda da capacidade de conceder isenções fiscais discricionárias para empresas específicas é compensada por um ambiente de negócios mais saudável e por uma distribuição de receitas que privilegia o local onde os serviços públicos são efetivamente demandados: junto à população consumidora.
O papel do Município, portanto, não é diminuído, mas sim elevado a uma nova escala de governança, em que a participação no Comitê Gestor do IBS (CGIBS) torna-se a principal ferramenta de exercício da soberania tributária subnacional.
O sucesso dessa transição dependerá da capacidade de adaptação tecnológica das prefeituras e da vigilância constante sobre os mecanismos de compensação e seguro-receita durante as décadas de transição que se aproximam.
Referências
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*Fiscal de Tributos do Município de União da Vitória (PR), bacharel em Ciências Contábeis (Uniuv), bacharel em Administração Pública (Unicentro), especialista em Administração Financeira, Contábil e Controladoria (Uniuv), especialista em Gestão Pública (Unicentro), especialista em Auditoria e Perícia Contábil (Unifael), pós-graduando em Contabilidade Forense e Investigação de fraudes (Uniminas), pós-graduando em MBA em Contabilidade Tributária e Financeira (Uniminas), pós-graduando em Contabilidade Previdenciária (Uniminas), pós-graduando em Perícia Econômica e Financeira (Uniminas), membro dos Grupos de Trabalho do Simples Nacional (GT 9), Regimes Tributários – IBS/CBS (GT 11) e Tributação sobre o Consumo (GT 2) da Confederação Nacional de Municípios (CNM) e perito judicial.
