Nicholas Moreira*
A consolidação do Tema 1130 pelo Supremo Tribunal Federal representou importante avanço para os Municípios brasileiros. Ao reconhecer que pertence aos entes municipais o produto da arrecadação do Imposto de Renda Retido na Fonte incidente sobre pagamentos realizados por eles, suas autarquias e fundações, inclusive a fornecedores e prestadores de serviços, o STF fortaleceu a autonomia financeira local e reafirmou a importância da receita própria no pacto federativo.
O desafio atual, entretanto, não está apenas em reconhecer esse direito. Está em aplicá-lo corretamente na rotina administrativa municipal.
A experiência prática demonstra que muitos Municípios ainda enfrentam dificuldades para transformar a tese constitucional em arrecadação efetiva. Uma das principais barreiras é a falta de integração entre o setor fiscal e a contabilidade pública municipal. Em diversas administrações, a fiscalização tributária não possui acesso aos sistemas de empenho, liquidação, pagamento, contratos, notas fiscais e registros contábeis. Sem essas informações, torna-se difícil verificar se a retenção do IRRF foi corretamente realizada, se a alíquota aplicada corresponde ao contrato e se houve ingresso adequado da receita nos cofres municipais.
O Tema 1130 não pode ser tratado como assunto exclusivo da contabilidade ou da tesouraria. Ele envolve gestão tributária, controle interno, fiscalização contratual, compras públicas, procuradoria e tecnologia da informação. A retenção correta depende de fluxo administrativo bem definido, com análise conjunta da nota fiscal, do contrato, do objeto executado e da legislação aplicável.
Um dos erros mais recorrentes ocorre quando a contabilidade apenas acata o disposto na nota fiscal, sem realizar a crítica técnica necessária. A nota fiscal é documento indispensável, mas não pode ser considerada fonte absoluta para definição da retenção. Ela reflete declaração do fornecedor ou prestador, e essa declaração precisa ser conferida à luz do contrato administrativo.
Na prática, observam-se notas fiscais com descrições genéricas, alíquotas equivocadas ou enquadramentos incompatíveis com o objeto contratado. Há situações em que o documento fiscal apresenta uma descrição mais favorável ao contratado, direcionando a operação para uma alíquota menor, embora o contrato revele serviço ou fornecimento de natureza diversa. Esse artifício pode reduzir indevidamente o valor retido e causar perda direta de receita municipal.
A Instrução Normativa RFB nº 2.145/2023, ao alterar a IN RFB nº 1.234/2012, reforçou a necessidade dessa análise. O art. 2º-A passou a tratar da retenção do imposto sobre a renda pelos órgãos da administração pública direta dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive autarquias e fundações. Já o art. 3º-A estabelece que a retenção deve observar a natureza do bem fornecido ou do serviço prestado, e o § 1º desse dispositivo vincula o percentual aplicável à espécie do bem ou serviço conforme estabelecido em contrato.
Esse ponto é central: a retenção não deve ser definida apenas pelo texto lançado na nota fiscal. Deve ser definida pelo conjunto documental da despesa, especialmente pelo contrato.
Por isso, a rotina mínima de controle deve confrontar nota fiscal, contrato, termo de referência, ordem de serviço ou fornecimento, medição, atesto do fiscal do contrato, empenho, liquidação e pagamento. Quando houver divergência entre a descrição da nota e o objeto contratado, a Administração deve exigir esclarecimento formal antes da liquidação ou do pagamento. A ausência dessa crítica fragiliza a arrecadação e compromete a segurança jurídica do procedimento.
A falta de acesso do setor fiscal às contabilidades públicas agrava esse problema. Sem acesso aos dados, o fiscal tributário não consegue identificar pagamentos sem retenção, alíquotas reduzidas indevidamente, notas fiscais incompatíveis com contratos, fornecedores recorrentes, inconsistências de classificação ou valores retidos que não ingressaram corretamente como receita municipal.
Esse acesso não significa interferência indevida na contabilidade. Significa cooperação institucional. A contabilidade registra e processa a execução orçamentária e financeira; o setor fiscal analisa a conformidade tributária da retenção. São funções distintas, mas complementares. O Município perde eficiência quando esses setores atuam isoladamente.
Também é necessário superar a ideia de que a retenção do IRRF é mera formalidade operacional. Depois do Tema 1130, a retenção deve ser compreendida como instrumento de proteção da receita municipal. Em um cenário de crescente pressão sobre os orçamentos locais, toda falha de retenção representa renúncia prática de receita, ainda que não formalizada como benefício fiscal.
Os riscos são relevantes. O primeiro é a perda de arrecadação, quando a Administração deixa de reter ou aceita alíquota inferior à devida. O segundo é a retenção indevida, quando não se reconhece corretamente hipótese de isenção, não incidência, alíquota zero ou tratamento específico. O terceiro é a inconsistência entre nota fiscal, contrato, liquidação e registro contábil. O quarto é a responsabilização administrativa por falha de controle, especialmente quando o Município não adota procedimentos mínimos após tese consolidada pelo STF e regulamentação pela Receita Federal.
A solução passa por governança interna. O Município deve editar norma local disciplinando a retenção do IRRF, criar fluxo obrigatório de conferência entre contrato e nota fiscal, definir responsabilidades entre setores e assegurar acesso controlado do setor fiscal aos sistemas contábeis e financeiros. Esse acesso pode ser apenas de consulta, com trilha de auditoria, mas deve permitir a verificação dos documentos necessários à correta aplicação do Tema 1130.
Também é recomendável instituir relatório mensal de pagamentos sujeitos à retenção, matriz de enquadramento por tipo de bem ou serviço, rotina de revisão para alíquotas reduzidas e procedimento específico para casos de divergência entre nota e contrato. A capacitação conjunta de contadores, fiscais tributários, fiscais de contrato, tesoureiros e servidores de compras é indispensável.
O controle interno deve acompanhar essa rotina. Não basta verificar se houve pagamento regular. É preciso verificar se houve retenção correta, se a alíquota foi compatível com o contrato, se a justificativa de não retenção foi documentada e se o valor retido ingressou adequadamente na conta do ente federativo.
O Tema 1130 trouxe segurança jurídica aos Municípios, mas a efetividade depende da capacidade administrativa local. A tese do STF não arrecada sozinha. Quem arrecada é o Município organizado, com setores integrados, acesso à informação e crítica documental permanente.
Aceitar passivamente a nota fiscal, sem confrontá-la com o contrato, é uma das principais fragilidades do processo. Onde há análise apenas formal da nota, há risco de perda de receita. Onde há integração entre contabilidade e setor fiscal, há maior segurança jurídica, incremento da receita própria e melhor proteção do interesse público municipal.
A aplicação correta do Tema 1130 exige uma mudança de cultura administrativa: a contabilidade pública deve ser vista também como fonte estratégica de informação fiscal, e o setor fiscal deve participar ativamente do controle da retenção. Essa integração é medida de boa administração, prudência fiscal e responsabilidade com os recursos municipais.
*Auditor Fiscal Tributário Municipal há 15 anos no Município de Paço do Lumiar/MA; Membro dos Grupos de Trabalho GT 7 – OPERACIONALIZAÇÃO DE DADOS E INFORMAÇÕES, GT 9 – SIMPLES NACIONAL, GT 5 – ARRECADAÇÃO E COBRANÇA DO IBS e GT 8 – DOCUMENTOS E DECLARAÇÕES FISCAIS ELETRÔNICOS do Conselho Técnico das Administrações Tributárias municipais (CTAT); Formado em Administração, Pós graduando em Direito tributário municipal e MBA em auditoria fiscal municipal.
Nicholas Moreira
